I OSK 397/24

Dnia 9 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2994/22 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 listopada 2022 r. nr DNI.gn.625.152.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2994/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 listopada 2022 r. nr DNI.gn.625.152.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 października 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych na terenie wsi Tyrawa Solna: - orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sanoku z dnia 11 grudnia 1954 r. nr IV-3/50/54, - orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sanoku z dnia 18 kwietnia 1957 r. nr L.PZR-19/Vj/2/57, - decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sanoku z dnia 22 sierpnia 1964 r. nr L.RL-IV-14/47/64. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że mimo, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] podniósł, że "jest spadkobiercą zmarłego [...] i [...], których nieruchomości położone są w obecnym województwie podkarpackim w gminie Tyrawa Solna, i które na podstawie orzeczenia, przeszły na własność Skarbu Państwa", to jednak nie wykazał, że jest spadkobiercą dawnych właścicieli przejętych nieruchomości. Minister wyjaśnił, że [...] nie nadesłał do akt sprawy postanowienia o nabyciu spadku (ani aktu poświadczenia dziedziczenia) po dawnych właścicielach przejętych nieruchomości, więc nie można uznać, aby posiadał interes prawny w postępowaniu, którego wszczęcia żądał, tym bardziej, że kwestionowane akty orzekały o przejęciu na Skarb Państwa kilkudziesięciu nieruchomości i dotyczyły wielu ówczesnych właścicieli tych nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu organy trafnie orzekły, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego (nadzorczego) w stosunku do kwestionowanych orzeczeń, bowiem skarżący nie wykazał interesu prawnego do jego wszczęcia. Po pierwsze – sam skarżący stwierdził we wniosku z dnia 8 września 2022 r., że w rozstrzygnięciach kwestionowanych orzeczeń z 1954 r. i 1957 r. i decyzji z 1964 r. nie figurują osoby z rodziny [...], w szczególności [...], [...] vel [...], [...] (nazwisko [...] po mężu [...]). Po drugie – skarżący dysponuje jedynie zagranicznymi dokumentami urzędowymi sporządzonymi w Ukrainie wraz z tłumaczeniami na język polski, które przedłożył dopiero na etapie postępowania sądowego, w których treści wskazano, że jest spadkobiercą konkretnego majątku spadkowego [...], położonego w Ukrainie (ukraiński notarialny akt poświadczający prawo do dziedziczenia ustawowego z dnia 26 października 2012 r.) oraz że [...] ([...]) [...] jest spadkobiercą majątku położonego w Ukrainie, który posiadał [...] (zaświadczenie Starosty Okręgu Starostyńskiego z 15 grudnia 2022 r.). Dokumenty te nie mogłyby poświadczać, że [...] wykazał następstwo prawne po [...], a następnie [...] (po mężu [...]), czy innych osobach z kręgu rodzinnego [...]. W postępowaniu przed polskim organem administracji publicznej spadkobierca winien udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko na podstawie stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z art. 1025 § 1 kc takim dowodem jest prawomocne postanowienie polskiego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo sporządzony przez polskiego notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Takich dokumentów nie przedłożył na etapie postępowania administracyjnego, czy postępowania sądowego [...], wobec czego nie wykazał interesu prawnego a zatem nie było podstaw do zainicjowania przed Wojewodą Podkarpackim postępowania o stwierdzenie nieważności wspomnianych orzeczeń. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez niewłaściwe stwierdzenie przez sąd I instancji, iż z załączonych dokumentów (w zakresie których żaden organ administracji się nie upominał) nie można wywnioskować, iż Skarżący jest następcą prawnym po zmarłych [...] i [...], w sytuacji, w której to k.p.a. nie wprowadza w rzeczywistości hierarchii dowodów, zaś brak uznania zagranicznego postępowania spadkowego w Polsce, nie powoduje wyeliminowania załączonych dowodów na okoliczność następstwa prawnego, z obiegu prawnego, co powoduje, iż twierdzenie o braku wykazania następstwa prawnego, a zatem twierdzenie o braku spełnienia dyspozycji art. 28 k.p.a. jest co najmniej przedwczesne; 2. naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie przez sąd I instancji, iż wnioskowane orzeczenia z dnia 11 grudnia 1954 r. - orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sanoku w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia po osobach przesiedlonych do ZSRR, oraz następcze orzeczenie PPRN z dnia 18 kwietnia 1957 r., jak również decyzja administracyjna Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sanoku z dnia 22 sierpnia 1964 r., nie dotyczą wstępnych Skarżącego, w sytuacji, w której to przyczyna braku figurowania w ww. orzeczeniach i decyzji szczegółowo została wskazana we wniosku inicjującym postępowanie, zaś wskutek braku rozpoznania sprawy przez organa administracji (wobec odmowy wszczęcia postępowania) przyczyna braku figurowania nie została zbadana; 3. naruszenie art 7,8,12 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie całości sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej (pismo z dnia 9 października 2024 r.) nowa pełnomocnik rozszerzyła zarzuty i argumentację. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując zarzuty kasacyjne w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że uzupełnienie skargi kasacyjnej zawierające zarówno zarzuty, wnioski jak i uzasadnienie, zostało złożone ponad rok później w stosunku do zasadniczej skargi kasacyjnej, tym samym nie miało mocy prawnej. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że "z treści art. 177a w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej i ich brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane wyżej elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną. Rygoryzm w tym zakresie wydaje się uzasadniony wysokim stopniem formalizacji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, służącym precyzyjnemu ustaleniu zakresu sprawy przedstawianej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania. Ma on również ograniczać liczbę składanych skarg kasacyjnych oraz skracać tok postępowania prowadzący do uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji". (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 177(a). LEX Komentarz). Per analogiam – uzupełnienie skargi kasacyjnej o nowe zarzuty i wnioski złożone po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej skutkuje jego pominięciem. Tym samym Sąd drugiej instancji w ogóle nie będzie go omawiał. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem, sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinny być zatem w świetle powyższego potraktowane jako zarzuty braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2025 r. I OSK 3018/23). Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny bada naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest rolą sądu wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. W zarzucie trzecim autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie "naruszenie art 7,8,12 oraz 77 § 1 k.p.a.". Artykuł 8 i art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego zawierają po dwa paragrafy jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego z nich. Tymczasem właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia po pierwsze wynika z nie bez przyczyny ustanowionego przymusu adwokackiego (art. 175 § 1 p.p.s.a.), po drugie jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego - było konieczne, gdyż jak już wyjaśniono - wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie uniemożliwiają ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Przechodząc do analizy rozpoznawanej skargi kasacyjnej kolejno wskazania wymaga, że kontroli Sądu I instancji podlegało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych na terenie wsi Tyrawa Solna. Jednocześnie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją odwoławczą, ale odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie czy w sprawie zaistniały określone przesłanki nieważnościowe. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym (tu: nieważnościowym) na wniosek wymaga jednak od organu w pierwszej kolejności ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, czyli podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem podmiotowym taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Interes osoby domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego oceniać należy w świetle art. 28 k.p.a. Stronami postępowania, w którym określone nieruchomości na podstawie orzeczenia przeszły na własność Skarbu Państwa jest Skarb Państwa, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem nacjonalizacyjnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy, w elementach kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, został ustalony prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Z przyjętych przez Sąd ustaleń wynikało, że w rozstrzygnięciach kwestionowanych orzeczeń z 1954 r. i 1957 r. i decyzji z 1964 r. nie figurują osoby z rodziny [...], w szczególności [...], [...] vel [...], [...] (nazwisko [...] po mężu [...]), a także że skarżący dysponuje jedynie zagranicznymi dokumentami urzędowymi sporządzonymi w Ukrainie wraz z tłumaczeniami na język polski (które przedłożył dopiero na etapie postępowania sądowego), w których treści wskazano, że [...] jest spadkobiercą konkretnego majątku spadkowego [...], położonego w Ukrainie (ukraiński notarialny akt poświadczający prawo do dziedziczenia ustawowego z dnia 26 października 2012 r.) oraz że [...] ([...]) [...] jest spadkobiercą majątku położonego w Ukrainie, który posiadał [...] (zaświadczenie Starosty Okręgu Starostyńskiego z 15 grudnia 2022 r.). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji - dokumenty te nie mogłyby poświadczać, że [...] wykazał następstwo prawne po [...], a następnie [...] (po mężu [...]), czy innych osobach z kręgu rodzinnego [...]. W postępowaniu przed polskim organem administracji publicznej spadkobierca winien udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko na podstawie stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 Kodeksu cywilnego). Jednak polskie organy administracyjne nie prowadzą postępowania spadkowego, ani nie wyjaśniają następstwa prawnego. Zgodnie z polskimi przepisami rangi ustawowej, w tym przede wszystkim art. 1025 § 1 kodeksu cywilnego dowodem następstwa prawnego jest prawomocne postanowienie polskiego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo sporządzony przez polskiego notariusza akt poświadczenia dziedziczenia (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 458/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt. I NSNc 39/21). Jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji polskie organy administracji publicznej jakimi są wojewoda, czy minister nie mogą oceniać w postępowaniu administracyjnym skuteczności prawnej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zagranicznych dokumentów urzędowych. Takie kompetencje posiada polski sąd powszechny i służy temu właściwe postępowanie sądowe. Ponieważ [...] właściwych dokumentów w niniejszym postępowaniu nie przedstawił, zatem organy nie miały podstawy do wszczęcia na jego wniosek spornego postępowania. Skarżący nie przedstawił stosownych dokumentów do zainicjowania tego postępowania, czyli na przykład prawomocnego orzeczenia polskiego sądu powszechnego stwierdzającego nabycie spadku po osobach wskazywanych przez skarżącego we wniosku nieważnościowym albo też postanowienia polskiego sądu okręgowego ustalającego, że zagraniczne dokumenty urzędowe, którymi skarżący dysponuje, mają walor orzeczeń sądu państwa obcego i podlegają uznaniu (art. 1145, art. 1148 § 1, art. 11481 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego). W tym stanie rzeczy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w stosunku do decyzji nacjonalizacyjnej nie narusza art. 61a § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 75 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uznania, że w badanej sprawie naruszone zostały przepisy a także 7, art. 8, art.12 oraz 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co - na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - prowadziło do jej oddalenia.