II SAB/Rz 64/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [....] na bezczynność Z. sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Z. sp. z o.o. dopuściła się bezczynności; II. zobowiązuje Z. sp. z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z dnia 15 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy Z. sp. z o.o. wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Z. sp. z o.o. na rzecz skarżącego M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VI. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi M.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Podkarpacka [...] (dalej: Wnioskodawca bądź Skarżący) jest bezczynność Z. sp. z o.o. (dalej: Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na temat zasad korzystania z platformy komunikacyjnej Messenger, a w jej ramach, grupy "inkubator przedsiębiorczości" w odniesieniu do zabezpieczeń stosowanych przez P. (dalej: Inkubator). Wnioskiem z 15 grudnia 2023 r. Skarżący zwrócił się do Spółki z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: - Jak weryfikowana jest tożsamość osób będących członkami grupy? - Czy z dokumentacji dotyczącej przetwarzania danych osobowych wynika, że dane te będą wykorzystane w tej aplikacji ? - Czy posiadanie wymienionej aplikacji jest obowiązkowe oraz co w przypadku gdy podmiot inkubowany nie posiada czy nie zamierza posiadać konta w tej aplikacji ? - Czy została przeprowadzona analiza ryzyka dotycząca systemu bezpieczeństwa, w kontekście korzystania z wymienionej aplikacji, a jeśli tak to jakie są wyniki tej analizy. - Jaki był powód usunięcia osób: T.W. i K.C. z wyżej wymienionej grupy? Czy osoby te posiadały formalne powiązanie z inkubowaną firmą S. R.D., znaną grupie jak SGA? Jeśli tak, to w jaki sposób powiązania to było weryfikowane? Nadto wnioskodawca zwrócił się o podanie informacji na temat podmiotów i osób z aktywnym dostępem do wymienionej aplikacji oraz grupy "inkubator przedsiębiorczości" na dzień 15 maja 2023r. w zestawieniu z podmiotami i osobami mającymi formalne uprawnienia do użytkowania lokali inkubatora, a także informacje na temat stanu zabezpieczeń monitoringu miejskiego oraz serwerowni w budynku inkubatora. W odpowiedzi, pismem z 4 stycznia 2024 r. Spółka zwróciła się do Skarżącego o podanie podstawy prawnej, na mocy której zobowiązana jest udzielić żądanych informacji oraz podstawy prawnej, na mocy której wnioskodawca jest upoważniony do uzyskania tych informacji. Skarżący, pismem z 25 stycznia 2024 r. powołał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślając że P. funkcjonuje dzięki środkom publicznym, uzyskanym w ramach projektu dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, co oznacza, że Spółka zobowiązana jest do udzielenia żądanych informacji, tym bardziej, że wnioskodawca jest stroną umowy najmu. Wobec braku reakcji Spółki, Skarżący złożył skargę na bezczynność Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się zobowiązania Spółki do dokonania czynności, w postaci udostępnienia żądanej informacji publicznej, stwierdzenia że Spółka dopuściła się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym wymierzenie Spółce grzywny, a także zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r. poz. 902 - dalej: u.d.i.p.). w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślił, że do chwili wniesienia skargi nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi na swój wniosek, od Spółki która była zobowiązana do jej udzielenia. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, podkreślając że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takiej informacji na mocy art. 4 u.d.i.p. Nie jest bowiem ani właścicielem, ani beneficjentem P., gdyż podmiot ten należy do gminy P., a Spółka jest jedynie jego operatorem, w ramach umowy cywilnoprawnej, zawartej po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i jako taka podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym, na podmiocie zobowiązanym spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Z. sp. z o.o. popadła w bezczynność w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej tj. czy Spółka ta – będąca niewątpliwie podmiotem prawa cywilnego - jest zobowiązana do udzielania informacji publicznych na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznych tj. na zasadach obowiązujących organy administracji publicznej. Stosownie do art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy u.d.i.p. wynika, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Katalog podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. nie ma charakteru wyczerpującego. Ze sformułowania "w szczególności" wynika, że jest to wyliczenie przykładowe, otwarte, mające charakter porządkujący. Nie wyklucza istnienia innych podmiotów, nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia, gdyż obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2022 r. II SAB/Go 89/22). Organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest zatem wyłącznie organ władzy publicznej, lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 marca 2022 r. III SA/Gl 1770/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r.I OSK 2281/16). Fakt, że dany podmiot nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają "pozycję dominującą" nie wyklucza możliwości uznania tego podmiotu za podlegający rygorom u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia jednej z pozostałych przesłanek określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym to wykonywanie zadań publicznych jest cechą, która wyróżnia "inne osoby" podlegające regulacjom tej ustawy (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. I OSK 350/15). Zgodnie z wyżej zaprezentowanym stanowiskiem judykatury, obowiązek udzielenia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p. nie ogranicza się jedynie do jednostek administracji publicznej, ale dotyczy każdego podmiotu, który wykonuje zadania publiczne, zwłaszcza w sytuacji gdy wykonywanie zadania w imieniu czy na rzecz jednostki publicznej wiąże się z dysponowaniem mieniem publicznym. W tak zakreślonych granicach, w ocenie Sądu, Z. sp. z o.o. będąca operatorem P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Okoliczności ustalone w niniejszej sprawie wskazują, że dysponuje ona majątkiem Inkubatora (budynkiem) oraz sprawuje funkcję operatora tegoż Inkubatora. W tym zakresie Spółka wykonuje zadania publiczne w imieniu i na rzecz gminy. Gmina, na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, ze zm.; dalej: u.s.g.), co do zasady, wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 15 i 17 tej ustawy, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, m.in. w zakresie utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, jak również wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Infrastruktura P. powstała w wyniku realizacji projektu p.n. "P." dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014- 2020r. Budynek powstał, aby służyć podmiotom zewnętrznym, zainteresowanym prowadzeniem w nim swej działalności gospodarczej, do rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej, na preferencyjnych warunkach tj. przy wsparciu współpracujących z Inkubatorem pracowników naukowych oraz fachowców, oferujących usługi specjalistyczne, możliwości uzyskania usług doradczych i specjalistycznych szkoleń, a przede wszystkim możliwości ograniczenia kosztów poprzez współdzielenie biur, sal konferencyjnych i innych pomieszczeń związanych z działalnością podmiotów korzystających z budynku Inkubatora. Budynek Inkubatora stanowi własność gminy P., w imieniu i na rzecz której, na podstawie umów cywilnoprawnych, zadania związane z udostępnianiem pomieszczeń Inkubatora realizuje Operator tj. Z. sp. z o.o. wybrana w trybie zamówienia publicznego. Współpraca nawiązana została na postawie umowy cywilnoprawnej. Z dostępnego na stronie internetowej Regulaminu P. wynika, że regulamin ten określa cel sposoby i zakres działania Inkubatora, zasady kierowania Inkubatorem, w tym zasady przyjmowania przedsiębiorców do Inkubatora oraz zasady opuszczania Inkubatora przez przedsiębiorców, a także procedurę aplikacyjną, uprawnienia przedsiębiorcy oraz obowiązki Inkubatora, a także opłaty obowiązujące w Inkubatorze. Zgodnie z Regulaminem zarządzanie działalnością Inkubatora jest zadaniem Operatora, który zapewnia prawidłowe funkcjonowanie jednostki, ustala zasady przyjmowania przedsiębiorców do Inkubatora, prowadzi nabór przedsiębiorców oraz wynajem powierzchni biurowych. Wysokość rodzaju opłat oraz terminy uiszczania opłat przez najemców Inkubatora ustalane są każdorazowo w umowach zawieranych (wzór umowy najmu i wniosku o przyjęcie do Inkubatora, stanowiące załącznik do Regulaminu, dostępne na stronie internetowej Inkubatora) przez Z. sp. z o.o. w imieniu i na rzecz gminy P. Zgodnie z zapisem § 14 ust 1 Regulaminu Spółka uprawniona jest do zmiany jego zapisów w każdym czasie. W ocenie Sądu, fakt iż Spółka działa w imieniu i na rzecz gminy P., zarządzając publicznym majątkiem oraz prowadząc działalność z dziedziny należącej do działalności publicznej gminy, świadczy o tym iż wykonuje ona zadanie publiczne, co stanowi wystarczającą przesłankę uznania Spółki, za podmiot zobowiązany – co do zasady - do udostępniania informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13, lex nr 1557453 i wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 986/14, lex nr 1994957), wykonywanie zadań publicznych nie musi być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych - zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob.m.in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa-Kraków 1994). Zgodnie z poglądem prezentowanym w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, który Sąd podziela, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje swoim unormowaniem również podmioty niebędące organami władzy, a "jedynie" wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym oraz podniósł, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", (w:) Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Reasumując należy podkreślić, że Z. sp. z o.o. mimo że jest podmiotem prywatnym, to z uwagi na fakt że realizuje zadania związane z wykonywaniem zadań publicznych w imieniu i na rzecz gminy, w tym administrowaniem mieniem gminy (zawieranie umów najmu, decydowanie o doborze najemców) - jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. Ma zatem – co do zasady - obowiązek udzielania informacji publicznej. Obowiązek ten nie jest nieograniczony. Od podmiotów o których mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. nie można bowiem żądać innych informacji, aniżeli tych które odnoszą się do zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym, gdyż byłoby nadmierną ingerencją w działalność tych podmiotów, co mogłoby się wiązać z negatywnymi konsekwencjami dla tych podmiotów (wyrok NSA z 9 maja 2024r. III OSK 1108/22). Wobec tego Spółka, jako Operator Inkubatora, będzie zobowiązana do udzielania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną związaną z działalnością Inkubatora, w tym zasad gospodarowania lokalami w Inkubatorze, zasad dostępu do Inkubatora oraz zasad korzystania z funkcjonalności Inkubatora. Przechodząc do analizy złożonego wniosku należy podkreślić, że co najmniej dwa z zadanych przez Skarżącego pytań dotyczą okoliczności, które mogą być istotne w kontekście dostępu do możliwości, jakie daje Inkubator tj. dostępu do usługi i mienia publicznego. Chodzi o ewentualne konsekwencje posiadania bądź nieposiadania wspomnianej w treści wniosku aplikacji, a także o ewentualnie posiadaną przez Spółkę wiedzę, w kwestii sposobu zabezpieczenia danych najemców w tym również w kwestii bezpieczeństwa korzystania z wspomnianej aplikacji. Informacje te, w ocenie Sądu, stanowią informację publiczną, istotną w kontekście dostępu do oferty Inkubatora. Nie stanowią natomiast informacji publicznej, dane dotyczące innych osób prywatnych, jeśli podlegają one ochronie na podstawie zobowiązań podjętych przez Spółkę. Powyższe względy zadecydowały o uznaniu, iż skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona, a także o zobowiązaniu tego podmiotu do rozpoznania wniosku Skarżącego, który to wniosek z dnia 15 grudnia 2024r. nie został dotychczas rozpoznany. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór, co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej – który to pogląd, mimo że błędny, znajduje usprawiedliwienie w kontekście, dość powszechnego społecznie, postrzegania obowiązków informacyjnych jako dotyczących wyłącznie podmiotów publicznych – Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie była bowiem wyrazem celowego zaniechania, ale konsekwencją nieświadomości w nieoczywistej kwestii prawnej. Z tego też względu, skarga w pozostałym zakresie, dotyczycącym wniosku o wymierzenie grzywny- została oddalona. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie Skarżącemu poniesionych kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. natomiast o zwrocie nadpłaconego wpisu na podstawie art. 224 P.p.s.a.