II SA/Po 275/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę z 28 października 2020 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 17 listopada 2020 r., poz. 8619). W § 5 pkt 7 tej uchwały postanowiono, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz wszelkich inwestycji dotyczących recyklingu, składowania lub przetwarzania odpadów, z wyjątkiem: a) lokalizacji inwestycji celu publicznego infrastrukturalnych, drogowych oraz telekomunikacyjnych; b) lokalizacji garaży i parkingów samochodowych; c) lokalizacji instalacji do oczyszczania ścieków przemysłowych powstałych na skutek realizacji działalności podstawowej. Stosownie do § 8 uchwały na terenach działalności produkcyjnej, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku symbolami [...] i [...] ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w § 5 pkt 7 i 8 niniejszej uchwały; 2) dopuszczenie lokalizacji zabudowy biurowo-administracyjnej, parkingów, placów, dojść i dojazdów; 3) lokalizację budynków i wiat z uwzględnieniem linii zabudowy, zgodnie z rysunkami; 4) maksymalną powierzchnię zabudowy: 50% powierzchni działki; 5) minimalną powierzchnię biologicznie czynną: 30% powierzchni działki; 6) intensywność zabudowy: od 0,05 do 2,4; 7) maksymalną wysokość zabudowy: 15 m do najwyższego punktu dachu; 8) dopuszczenie lokalizacji budynku magazynu wysokiego składowania o wysokości do 25 m; 9) dopuszczenie lokalizacji urządzeń technologicznych, budowli i instalacji przemysłowych o wysokości do 25 m; 10) stosowanie wszelkich form dachów; 11) wysokość ogrodzenia działek nie większa niż 2,5 m; 12) powierzchnię nowo wydzielonej działki: nie mniejszą niż 5.000 m2; 13) zapewnienie co najmniej 5 stanowisk postojowych na każde 1.000 metrów powierzchni użytkowej obiektów produkcyjnych i usługowych, w tym 50% ogólnej liczby miejsc parkingowych dla miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów wyposażonych w kartę parkingową; 14) obsługę komunikacyjną poprzez dojazdy z terenu dróg publicznych [...] i [...]. Zgodnie zaś z § 16 cytowanej uchwały w zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów nie ustala się innych, niż przewidziane w przepisach art. 35 u.p.z.p. W skierowanej do tut. Sądu skardze, ujętej w piśmie z 20 maja 2021 r., J. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 8 pkt 1 oraz § 5 pkt 7, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części, a także zarzucając naruszenie art. 19 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez dokonanie przedmiotowej, merytorycznej i istotnej zmiany uchwały bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie w uchwale ww. zapisów ograniczających działalność gospodarczą skarżącego, do czego organ nie miał kompetencji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości nr ewid.[...] i [...], obręb [...], T., położonych przy ul. [...]. Nieruchomości te objęte są zaskarżonymi ustaleniami uchwały jako tereny o symbolu [...] Skarżący zajmuje się na ww. terenie bioremediacją odpadów – przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych. W toku procedury planistycznej skarżący składał uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że jego ustalenia naruszają prawo. Skarżący działalność gospodarczą na tym terenie prowadzi od wielu lat. W dalszej części skarżący odniósł się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 19 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnośnie a) nielegalnej zmiany treści planu przed jego uchwaleniem, oraz b) nielegalności ustaleń planu miejscowego. Względem tego pierwszego zagadnienia wskazał na zgłoszoną podczas sesji Rady Miasta w dniu 28 października 2020 r., na której uchwalono plan miejscowy, autopoprawkę, zgodnie z którą w § 8 pkt 1 uchwały dodano odniesienie do § 5 pkt 7. Odnośnie drugiego z nich podniósł, że wprowadzenie zakazu, o którym mowa w § 5 pkt 7, jest niezgodne z prawem. Zakaz ten w sposób nieuprawniony wyklucza możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej, co nie powinno stanowić przedmiotu planu miejscowego, jak również w sposób nieuprawniony ingeruje w prawo własności skarżącego. Jakiekolwiek ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej można wprowadzić w planie miejscowym wyłącznie wtedy, gdy mają one pokrycie w przepisach prawa materialnego. Taka sytuacja nie występuje. Gmina nie posiada kompetencji do tego, by w drodze planu miejscowego arbitralnie zakazywać prowadzenia działalności gospodarczej. Tego typu ustalenia nie mieszczą się w zakresie zagadnień, które mogą być regulowane planem miejscowym. Nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności związanej z opadami na terenach oznaczonych w planie jako terenu działalności produkcyjnej, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Nie istnieją ku temu żadne podstawy prawne. Ograniczenie działalności gospodarczej poparte być musi ważnym interesem publicznym, o czym w przypadku działalności skarżącego nie można mówić. Skarżący prowadzi tę działalność zgodnie z prawem, posiada niezbędne decyzje administracyjne i zachowuje wszystkie normy środowiskowe. Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie w całości. Organ zwrócił uwagę, że uchwała była przedmiotem procedowania przez organ nadzorczy, który nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skarżący nie sprostał przesłane z art. 101 ust. 1 u.s.g. – wykazania nie tylko interesu prawnego, ale także wykazania, że doszło do jego naruszenia. Nie doszło do naruszenia prawa, a co za tym idzie brak jest jednej z przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Organ podniósł przy tym, że nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż konieczne było powtórzenie procedury planistycznej w konsekwencji zgłoszenia i przyjęcia przez Radę Miasta autopoprawki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 473/21, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki o numerze ewid. [...] i [...], obręb [...], T.. Wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1196/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ostatnio podany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu sąd II instancji stwierdził, że ustalenie § 5 pkt 7 odnosi się do całości obszaru planistycznego objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści § 5 nie wynika w żaden sposób, by zawarte tam ustalenia nie miały być stosowane dla terenów objętych ustaleniami planistycznego przeznaczenia, a określonymi jako kontury [...] i [...] Z tej przyczyny zawarcie w § 8 odniesienia do § 5 pkt 7 i 8 ma charakter wyłącznie przypomnienia, w istocie zbędnego skoro regulacje zawarte w § 5 planu mają ogólne zastosowanie do całości obszaru planistycznego. Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku ta część przepisu § 8 pkt 1 planu, gdzie ujęto frazę: "z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w § 5 pkt 7 i 8 niniejszej uchwały" nie wprowadza "drastycznej" zmiany, gdy idzie o ustalenia planistyczne dla konturów oznaczonych na rysunku planu jako [...] i [...] Z tego względu przyjęcie podczas sesji Rada Miasta poprawki, w ramach której w treści projektu planu w § 8 pkt 1 sformułowanie: "z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w § 5 pkt 8 niniejszej uchwały" zmieniono na: "z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w § 5 pkt 7 i 8 niniejszej uchwały", nie może być potraktowane jako taka zmiana projektu planu, która wymagałaby ponowienia jego uzgodnień, a przy ich braku wyczerpywać przesłankę "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu". Gdy idzie o przesłankę uwzględnienia skargi, w odniesieniu do faktu przyjęcia przez organ planistyczny ustnej autopoprawki, w aspekcie niezgodności takiego trybu ze statutem Gminy [...], to – jak dalej podniósł NSA – w zaskarżonym wyroku brak odniesienia się, czy takie działanie wyczerpuje istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a co jest – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – przesłanką do stwierdzenia nieważności tego typu uchwały. Ograniczenie się w zaskarżonym wyroku do stwierdzenia, że ta okoliczność jest "nie bez znaczenia", nie pozwala w pełni odnieść się do oceny wpływu powyższego faktu na ziszczenie się przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej. W motywach zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do ustaleń Statutu Miasta [...], z którego wywodzić należało skutek prowadzący do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Przyjmując w zaskarżonym wyroku założenie, iż dokonane zmiany w treści projektu planu wymagały ponowienia jego uzgodnień, czego sąd II instancji nie podzielił, sąd wojewódzki uchylił się od oceny, czy nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, a to w aspekcie wprowadzenia ustaleń ograniczających możliwość prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej przez skarżącego. W tym zakresie sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez WSA w Poznaniu. W piśmie z 30 kwietnia 2025 r. skarżący podniósł, że wprowadzenie zakazu działalności odpadowej bez wyczerpującego uzasadnienia stanowi nadużycie władztwa planistycznego. W sprawie w żaden sposób nie uzasadniono wprowadzenia kwestionowanych przez skarżącego zakazów. Nie uzasadniono również odmowy uwzględnienia uwag złożonych w imieniu skarżącego do projektu planu. Ponadto, wprowadzony zakaz wynikający z § 8 pkt 1 oraz § 5 pkt 7 uchwały w przypadku, gdy już prowadzona jest działalność odpadowa nim objęta, stanowi nadużycie władztwa planistycznego, gdyż nie pozwala na uzyskanie nowego pozwolenia obejmującego gospodarowanie odpadami ze względu na wymóg zgodności z planem miejscowym. Taki zakaz narusza także zasadę równości, albowiem eliminuje bez uzasadnienia określone rodzaje działalności gospodarczej, tym samym dyskryminując konkretnych przedsiębiorców oraz proporcjonalności, ponieważ ingeruje nadmiernie w interes prywatny skarżącego. Zakaz ten narusza także zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Na rozprawie, która odbyła się 22 maja 2025 r., Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") z urzędu dopuścić dowód z decyzji Marszałka Województwa [...] z 24 lutego 2015 r. oraz 3 marca 2017 r. dotyczących udzielenia i zmiany pozwolenia zintegrowanego pozyskanych przez Sąd ze strony Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze. Na pytanie Sądu wskazał, że zaskarżona uchwała narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji skarżącego podniósł, że uchwalenie planu nie uniemożliwia dalszego prowadzenia działalności skarżącemu, a jedynie uniemożliwia dalsze inwestycje i jej rozwijanie. Takie rozstrzygnięcie mieści się w zakresie władztwa planistycznego i ma służyć zabezpieczeniu interesów osób zamieszkujących w sąsiedztwie przed uciążliwościami związanymi z prowadzoną przez skarżącego działalnością w szczególności uciążliwościami odorowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono uchwałę Rady Miasta z 28 października 2020 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T.. Skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, które składają się z działek nr ewid.[...] i [...], obręb [...], T., objętych ustaleniami kwestionowanego planu jako teren działalności produkcyjnej, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznaczony na rysunku symbolem [...] Skarga wywiedziona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości to, że zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) – mogła być na podstawie tego przepisu objęta skargą do sądu administracyjnego. Wbrew argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę nie sposób także uznać, by w przypadku skarżącego nie można było mówić o tym, iż przez podjęcie kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest nie tylko wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym strony skarżącej, lecz także, że interes ten naruszają. Wynika to ze sposobu, w jaki prawodawca w art. 101 ust. 1 u.s.g. ukształtował legitymację procesową. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA na stronie: publ. baza CBOSA). Przy czym ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego powinno być ocenione w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA). Skoro postanowienia spornej uchwały kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności do wspomnianych powyżej nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), to kwestia przysługującej mu legitymacji procesowej do ich zaskarżenia nie powinna budzić żadnej wątpliwości. Nie można zgodzić się z Gminą T., że kwestia naruszenia interesu prawnego, o której stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna być rozpatrywana z perspektywy naruszenia obiektywnego porządku prawnego i dopiero stwierdzenie tego ostatniego otwierałoby skarżącemu drogę do wywiedzenia skargi do tut. Sądu. Okoliczność niezakwestionowana postanowień uchwały przez organ nadzoru oznacza nie mniej, nie więcej tyle, że dotychczas skutecznie nie podważono ich zgodności z prawem, co nie oznacza, że skarżący nie może wykorzystać wszelkich przewidzianych przepisami prawa możliwości, by do tego doprowadzić. Przechodząc już do oceny zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że ocena, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obarczony jest wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W rozpatrywanym przypadku skarżący, kwestionując zapisy zawarte w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały, wskazał zarówno na istotne naruszenie trybu sporządzenia tego planu miejscowego, jak i istotne naruszenie zasad jego sporządzania. Przypomnieć wobec tego trzeba, iż w sprawie niniejszej NSA wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1196/22, uchylił poprzedni wyrok tut. Sądu, przekazując sprawę tę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 zd. 1 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny – wskazując, że postanowienia zawarte w § 5 pkt 7 mają ogólne zastosowanie do całości obszaru planistycznego, a znajdujące się w § 8 pkt 1 odniesienie ma charakter jedynie przypomnienia – przesądził natomiast, że poprawka § 8 pkt 1, w której obok odniesienia do § 5 pkt 8 dodano odniesienie do jego pkt 7, nie może być traktowana jako taka zmiana projektu planu, która wymagałaby ponowienia jego uzgodnień, a przy ich braku, która miałaby wyczerpywać przesłankę istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Ostatnie czyni bezzasadnym zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 19 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez dokonanie przedmiotowej, merytorycznej i istotnej zmiany uchwały bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Jednocześnie tut. Sąd nie doszukał się ani istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, w inny sposób niż zostało do podniesione w skardze, ani naruszenia właściwości organów. W konsekwencji, zgodnie ze wskazaniami NSA, konieczne pozostało odniesienie się do pozostałej części argumentacji zawartej w skardze, w której skarżący podniósł, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w aspekcie wprowadzenia ustaleń ograniczających możliwość prowadzenia przez niego dotychczasowej działalności gospodarczej. Skonstruowany w tym ostatnim względzie przez skarżącego w treści skargi wzorzec kontroli w postaci art. 19 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie może być już jednak przyjęty, jako właściwy dla oceny zasadności skargi. Wprawdzie w piśmie z 30 kwietnia 2025 r. skarżący, poszerzając dotychczasową argumentację, odniósł się do licznych zasad, jak zasada proporcjonalności, zasada swobody prowadzenia działalności gospodarczej, czy zasada równości, lecz – mimo występowania przez profesjonalnego pełnomocnika – nie wskazał innego niż w skardze przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który stanowiłby punkt odniesienia do czynionych tak uwag. Dopiero na rozprawie przed tut. Sądem skarżący sprecyzował, iż doszukuje się w tym względzie naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przed przystąpieniem do oceny trafności tak podniesionego zarzutu konieczne pozostaje jeszcze określenie charakteru postanowień ujętych w § 5 pkt 7 skarżonej uchwały, a także wskazanie wpływu, jaki postanowienia te mają na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą. Skarżący z jednej strony podaje bowiem, że dochodzi przez nie do ograniczenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, z drugiej natomiast strony sugeruje, iż uchwalenie planu miejscowego zakazuje mu tejże działalności, czy wręcz uniemożliwia mu jej prowadzenie. Skarżący na obszarze podanych powyżej nieruchomości zajmuje się bioremediacją odpadów – przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych. Skarżącemu decyzją z 24 lutego 2015 r., znak [...], Marszałek Województwa [...] udzielił pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania 195 ton na dobę, określając jej lokalizację właśnie na działkach nr ewid.[...] i [...]. Przewidziane tą decyzją pozwolenie zintegrowane wydane zostało na czas nieoznaczony. Decyzja ta została zmieniona m.in. decyzją Marszałka Województwa [...] z 3 marca 2017 r., znak [...], choćby w zakresie parametrów instalacji (zdolność przetwarzania 252,05 ton na dobę), czy rodzaju i ilości odpadów dopuszczonych do wytwarzania bądź odzysku. W § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały nie wprowadzono wprost zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Zapis ten z jednej strony zakazuje lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z drugiej zakazuje wszelkich inwestycji dotyczących recyklingu, składowania lub przetwarzania odpadów z pewnymi wyjątkami, które dla czynionych tu rozważań nie mają istotnego znaczenia. W przepisie tym ujęto zatem zakazy odnoszące się bezpośrednio do możliwości realizacji określonych inwestycji, które jedynie pośrednio mają wpływ na dopuszczalność podjęcia danego rodzaju działalności gospodarczej, która do swego prowadzenia takich inwestycji wymaga. Z uwagi na umiejscowienie tego zapisu w § 5 uchwały, który ogólnie rzecz ujmując określa zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, podstaw do jego wprowadzenia poszukiwać trzeba w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się także obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Nota bene, nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, jakoby tego rodzaju ustalenia nie mieściły się w zakresie zagadnień, które mogą być regulowane planem miejscowym. Istoty problemu jaki zaistniał w kontrolowanej sprawie nie należy poszukiwać w tym, czy postanowienia te w ogóle mogły być zawarte w planie miejscowym, lecz w tym, czy – jak również uważa skarżący – mają one charakter arbitralny i w tym względzie świadczą o nadużyciu przez Gminę T. władztwa planistycznego. W każdym razie na szczególne podkreślenie zasługuje, iż § 5 pkt 7 uchwały nie uniemożliwia skarżącemu dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w jej dotychczasowym kształcie. Przesądza o tym odwołanie się w § 16 uchwały do zastosowania ogólnego rozwiązania przewidzianego w art. 35 u.p.z.p. względem sposobu i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że skarżący może – do czasu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z postanowieniami skarżonego planu miejscowego – kontynuować realizację posiadanego pozwolenia zintegrowanego, które wydane zostało przecież na czas nieoznaczony. Z tej perspektywy kontestowane zapisy aktu prawa miejscowego prowadzą co najwyżej do pośredniego ograniczenia możliwości rozwijania, czy też zwiększania rozmiaru tej działalności gospodarczej. Podkreślić przy tym trzeba, iż brak ustanowienia w planie innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów obejmujących nieruchomość skarżącego, potencjalnie dopuszczalnego w świetle art. 35 ust. 1 in fine u.p.z.p., wyraźnie wskazuje, iż intencją gminy nie było uniemożliwienie skarżącemu prowadzenia dotychczasowej działalności, lecz jedynie zablokowanie jej rozwijania i zwiększania jej intensywności. Z taką, przedstawioną przez pełnomocnika skarżonego organu na rozprawie, a podzielaną przez Sąd wykładnia postanowień planu koresponduje treść art. 35 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącego przecież, iż w ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a więc nie skutkujące między innymi podjęciem w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego). Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności strony skarżącej poprzez ograniczenie możliwości rozwijania prowadzonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą działalności gospodarczej i ograniczenia możliwości wykorzystywania nieruchomości skarżącego zauważyć należy, iż prawo własności jest w kraju chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednak nie jest ono prawem absolutnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza wprost Konstytucja RP przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, to jest zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągniecia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takimi przepisami ustawowymi są przepisy u.p.z.p. upoważniające gminę do uchwalania miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy). Z powyższego wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (por. także art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak zakreślonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego – jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych tym aktem, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to sytuacja zasadniczo inna niż wtedy, gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne. O niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może zatem przesądzać w żadnej mierze to, że poprzez przyjęcie planu Gmina T. zablokowała – nota bene bliżej niesprecyzowane – zamiary inwestycyjne skarżącego, czy ogólniej rzecz ujmując dalszy rozwój działalności gospodarczej skarżącego. Uchwalenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego i siłą rzeczy rodzić może skutek polegający na tym, iż zamierzona inwestycja dotąd zgodna z prawem, przymiot taki traci, właśnie ze względu na treść planu. Istota planowania przestrzennego polega na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2580.19, CBOSA). Sytuacja, gdy rada gminy w ramach władztwa planistycznego nie tylko ogranicza sposób korzystania z nieruchomości, lecz wręcz zmienia przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, jest przy tym wprost dopuszczana i uwzględniania przez ustawodawcę, który dla takich właśnie zdarzeń ustanowił specjalny tryb odszkodowawczy przewidziany w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi natomiast kryterium oceny legalności planu, bowiem oczywistym jest, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna, lecz do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.). Zakres władztwa planistycznego gminy nie został przy tym precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga wobec tego oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania z rzeczy nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Kreowanie przez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. W procesie planistycznym należy brać pod uwagę chociażby wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5), czy walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9), ale również prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). W trakcie rozwiązywania konfliktów pomiędzy poszczególnymi wartościami wpisującymi się w interes indywidualny bądź interes publiczny uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. porządku publicznego, czy ochrony środowiska. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 269/14, CBOSA). Trzeba mieć na względzie to, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11, CBOSA). Jednoznacznie wskazuje na to art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona z rozważeniem trzech kwestii: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym – i odwrotnie (tak NSA w wyroku z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20, CBOSA). W ocenie Sądu przy wprowadzeniu rozwiązania przewidzianego w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały zachowane zostały powyżej przywołane kryteria. Nie można zwłaszcza zgodzić się z zapatrywaniem skarżącego, jakoby wprowadzenie tego rozwiązania nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Już w uzasadnieniu uchwały jako podstawę dla rozwiązań z jej § 5 powołano wymagania ochrony środowiska. Bardziej szczegółowych argumentów dostarcza w tym względzie sporządzona w toku procedury planistycznej analiza prognozy oddziaływania na środowisko. W prognozie tej uwzględniono bowiem w ramach aktualnego stanu zagospodarowania i użytkowania terenu działalność gospodarczą skarżącego. Zwrócono jednocześnie uwagę na znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie omawianego obszaru zabudowę mieszkaniową, usługową, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i tereny rolne (s. [...]). Wprowadzone w § 5 pkt 7 uchwały zakazy zostały natomiast ocenione tam pozytywnie z perspektywy przeciwdziałania zmianom klimatu (s. [...]), oddziaływania na wody (s. [...]), a także z perspektywy ochrony środowiska w ogóle (s. [...]). Wprost wskazano, że zapisy te powinny skutecznie chronić środowisko przyrodnicze przed potencjalnymi negatywnymi oddziaływaniami. Jasno określone zapisy dotyczące przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest korzystane, gdyż pozwoli to ograniczyć wzrost znaczącej presji na środowisko przyrodnicze. Warto także odnotować uwagi poczynione w ramach obrad Rady Miasta w dniu 28 października 2020 r. Z uwag tych wynika bowiem, że teren w poprzednim planie był terenem przemysłowym, a według nowego planu także jest terenem przemysłowym. Następuje wyłączenie pewnych rodzajów działalności wskazanych w § 5 pkt 7 i 8, ale istota przeznaczenia nie zostaje zmieniona. W poprzednim planie jest też zapis, który de facto nie powinien pozwolić na to, żeby mogły być lokalizowane obiekty uciążliwe, ponieważ przewiduje zakaz lokalizacji obiektów, których uciążliwość wychodziłaby poza granice posesji własnych inwestora, jednak praktyka pokazała, że jest inaczej. W momencie, jak ta inwestycja była lokalizowana nikt nie miał wiedzy, jak to będzie w praktyce (por. protokół z obrad [...] sesji Rady Miasta 28 października 2020 r., pkt 24 porządku obrad). Z treści powyższego stanowisko osoby reprezentującej organ wykonawczy gminy przedstawionego na sesji Rady, na której powzięto zaskarżoną uchwałę w sposób jednoznaczny odczytać można intencje prawodawcy lokalnego przyświecające wprowadzeniu kwestionowanych rozwiązań planistycznych, w tym w szczególności zamiar uniemożliwienia dalszej rozbudowy uciążliwych dla okolicznych mieszkańców instalacji przetwarzających odpady i ograniczenia ich rozmiarów do wielkości już istniejących, co koresponduje ze stanowiskiem pełnomocnika skarżonego organu przedstawionym na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. Na tym tle warto także odnotować stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który postanowieniem z 31 stycznia 2020 r., nr [...], pozytywnie uzgodnił projekt planu i prognozę oddziaływania na środowisko z tym zastrzeżeniem, że m.in. uciążliwość działalności produkcyjno-usługowej nie może wykraczać poza teren działki i przekraczać warunków normowych. W uzasadnieniu tego stanowiska zwrócono uwagę na sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej z projektowaną produkcyjną i usługową, a także na potrzebę zapewnienia ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz zachowania warunków sanitarno-higienicznych dla projektowanych obiektów produkcyjnych i usługowych. Dalej wskazać należy, iż skarżący już na etapie wniosku do projektu planu miejscowego zwracał uwagę na konflikt z radnymi i mieszkańcami, podnosząc, że jakiekolwiek protesty mieszkańców nie mogą być podstawą do tego, by wprowadzono zakaz określonej działalności na danym terenie. Stanowisko to powtórzone zostało zresztą przez skarżącego na etapie skargi do tut. Sądu. Z drugiej strony wypada także odnotować, że za pozostawieniem działalności polegającej na bioremediacji odpadów na działkach nr [...], obręb [...], T., opowiedziały się podmioty trzecie, jak spółki S. SA, czy R. Sp. z o.o. Zdaniem Sądu powyższe pozwala na wykazanie zachowania zarówno kryterium proporcjonalności wprowadzonych zaskarżoną uchwala ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej, jak i ich przydatności, niezbędności dla osiągnięcia zamierzonego przez prawodawcę lokalnego celu. Wprowadzenie zakazów ujętych w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały – które zważywszy na art. 35 u.p.z.p. nie uniemożliwiają prowadzenia przez skarżącego dotychczasowej działalności gospodarczej, lecz blokują jej dalszy rozwój – służy nie tylko ochronie środowiska, lecz także prowadzi do zmniejszenia uciążliwości dla znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zażegnania występujących w tym względzie konfliktów lokalnych. Odnosząc się do stanowiska skarżącego nie można przyjąć, że protesty mieszkańców nie mogą stanowić uzasadnienia do przyjęcia tego rodzaju rozwiązań. Stanowisko mieszkańców nie tylko wpisuje się w interes publiczny, lecz także w singularne interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przyjęcie § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały wpisuje się w prowadzenie przez gminę polityki przestrzennej z zachowaniem granic władztwa planistycznego. Prosta analiza załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, jak i dokumentacji zgromadzonej w aktach planistycznych pozwala przy tym na stwierdzenie, że w szeroko rozumianym sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, po drugiej stronie ul. [...] oraz po drugiej stronie oddzielającej jego nieruchomość od miejscowości R., funkcjonuje liczna zabudowa mieszkalna, co wskazuje, iż argumentacja Gminy co do potrzeby ograniczenia negatywnego wpływu działalności skarżącego na nieruchomości w sąsiedztwie nie mała charakteru gołosłownego i arbitralnego. Uwzględniając stanowisko wyrażone w czasie obrad Rady Miasta uznać wręcz można, że rozwiązania te stanowią korektę dotychczasowej polityki przestrzennej, która z perspektywy czasu oceniona została krytycznie, do czego organy gminy władczo kształtujące jej politykę przestrzenną sa w ocenie Sądu uprawnione. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Powyższe oznacza, iż skoro Gmina T. widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na spornym obszarze między innymi poprzez zakazy ujęte w § 5 pkt 7 skarżonej uchwały i stanowisko w tym zakresie uzasadniło, to brak jest przesłanek do ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), o ile uzasadnienie to nie jest pozorne i odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2580/19, CBOSA). Uprawnienia skarżącego wynikające z prawa własności niewątpliwie zostały ograniczone, jednak nastąpiło to w granicach wynikających z u.p.z.p. oraz nie narusza to istoty jego prawa własności, w tym w szczególności nie uniemożliwia kontynuacji dotychczasowego sposobu korzystania z jego nieruchomości, a jedynie wyklucza intensyfikację jej wykorzystywania na dotychczasowe cele, czy też zwiększenie rozmiarów działalności. Jak wskazano już powyżej Gmina T. wskazała na przesłanki podjęcia rozwiązania przyjętego w § 5 pkt 7 skarżonej uchwały, które nie może być uznane za dowolne, albowiem znajduje uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym obszaru objętego planem i obszaru z nim sąsiadującego. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie można przyznać racji skarżącemu i w istocie dać prymat jego prywatnym interesom nad interesem publicznym. Przy przyjęciu zapisów § 5 pkt 7 uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. miałoby przemawiać za nieważnością tej uchwały. Odnosząc się do wniosku skargi o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały Sąd zauważa, iż ograniczenia wskazane w tej jednostce redakcyjnej zaskarżonej uchwały wprost odwołoują się do § 5 pkt 7 uchwały, co oznacza, że w całości znajdą do nich zastosowanie przedsdatwione wyżej rozważąnia dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności tej jednostki redakcyjnej zaskarżonego aktu. Jedynie na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym Sąd wskazuje, że uwzględnienie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 1 uchwały doprowadziłoby do jeszcze większych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności strony skarżącej, niż wynikające z postanowień zaskarżonego aktu, albowiem uniemożliwiłoby w przyszłości lokalizację na tym terenie jakichkolwiek obiektów budowlanych za wyjątkiem wskazanej w § 8 pkt 2 zabudowy biurowo-administracyjnej, parkingów, placów, dojść i dojazdów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.