I OSK 796/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 779/23 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności działki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 779/23, oddalił skargę M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymana została w mocy, wydana na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 10, poz. 53) i art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzja Starosty Powiatu Białostockiego z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...], o odmowie nieodpłatnego przyznania na rzecz m.in. skarżącej prawa własności działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu H., gmina J. nr [...]. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że w sprawie nie istnieje substrat odrębnej własności budynków (fundament murowany po stodole, klepisko po budynku gospodarczym), przeświadczający o istnieniu odrębnego prawa własności budynku, do którego mógł mieć zastosowanie art. 6 ustawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, pomimo przeprowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów m.in. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w tym m.in. czy budynki na przedmiotowej działce istniały w dacie1 stycznia 1989 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy, jak i okoliczności i ich rozebrania przez sąsiadów i mieszkańców okolicznych miejscowości w okresie od 2005 r. do 2010 r. tj. w trakcie trwania kadencji sołtys wsi H. U.I. oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że z zebranego materiału nie wynika fakt, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek (substrat budynku), przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła jednocześnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo bowiem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do nieodpłatnego przyznania prawa własności działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu H., gmina J. nr [...]. Na wstępie wskazać należy, że z niespornych okoliczności sprawy wynika, że przejęcie gospodarstwa rolnego poprzedników prawnych skarżącej na własność Państwa za rentę nastąpiło na mocy decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...], wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118 z późn. zm.). Przejęcie to nastąpiło bez budynków, co wynika wprost z powyższej decyzji, w której stwierdzono także, że wyłączone z gospodarstwa budynki będą stanowić odrębny od gruntów przedmiot własności. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejścia nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała zatem wyjątek od fundamentalnej zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 48 k.c., zgodnie z którą budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowią jego część składową i dzielą jego los prawny. Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W art. 57 przedmiotowej ustawy powrócono bowiemdo zasady superficies solo cedit, jako że z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik mógł wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część. Dotyczyło to wyłącznie rolników, co których wydano decyzję o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa po dniu 1 stycznia 1983 r. Dopiero w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym przyznano rolnikom, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r., roszczenie o nieodpłatne przyznanie na własność działki gruntu. Zgodnie z jego treścią właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieopłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanoweniu służebności orzeka w drodze decyzji w aktualnym stanie prawnym starosta. Przepis ten stanowił podstawę złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 4 maja 2023 r. o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki nr [...], położonej w obrębie H., wchodzącej wcześniej w skład gospodarstwa rolnego jej dziadków. Przepis ten stanowił również podstawę prawną decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. wydanej przez Starostę Powiatu Białostockiego oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r. wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i orzekających w sprawie organów, że powołany przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. stanowi prawną podstawę przyznania własności tylko tych działek gruntu, na których znajdują się budynki, bowiem celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej własności budynków. Dla możliwości przyznania własności tego rodzaju działek gruntu konieczne jest zatem, aby na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa przekazanego Państwu, fizycznie istniał choćby jeden budynek, bez względu na jego stan techniczny. Podmiot występujący z żądaniem nieodpłatnego przeniesienia na niego własności gruntu pod budynkami musi wykazać, że jest właścicielem tych budynków, jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności, a więc budynki te muszą istnieć w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organy administracji, gdyż nie można być właścicielem budynków nieistniejących (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1304/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że przewiduje on wskazane uprawnienie dla właścicieli budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Tym samym, nawet jeżeli budynki zostały kiedyś wzniesione na działce gruntu będącej przedmiotem wniosku, a w dacie orzekania przez organy nie istnieją, to nie można uznać, że podmiot występujący z żądaniem jest ich właścicielem (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 838/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami oraz doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. W świetle art. 6 powołanej ustawy, należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawna do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej własności budynków (zob. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1474/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczą zatem przesłanką przyznania własności działki w trybie art. 6 powołanej ustawy jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu tej własności, na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa przekazanego Państwu fizycznie istniał choćby jeden budynek, bez względu na jego stan techniczny. Z kolei, budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który odpowiada określeniu budynku w prawie budowlanym, a w stosunkach cywilnoprawnych jest w szczególności zgodny z pojęciem budynku jako nieruchomości według art. 46 § 1 k.c. (por. wyr. SN z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I CSK 484/10, lex nr 936482). W świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika zaś, że w dacie orzekania przez organy administracji na objętej wnioskiem działce nie znajdował się żaden budynek. Znajdujących się natomiast na przedmiotowej działce: fundamentu murowanego po stodole, klepiska po budynku gospodarczym, studnia oraz niewielkiej pozostałości w postaci cegieł po budynku mieszkalnym - nie można w żadnym razie zakwalifikować jako budynków w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W tym wypadku można bowiem mówić jedynie o pozostałościach po zabudowie, która została rozebrana lub też uległa całkowitemu zniszczeniu, nie zaś o budynku, rozumianym jako obiekt budowlany o określonych cechach techniczno-budowlanych. Taki stan na działce potwierdza zaś protokół oględzin z dnia 29 maja 2023 r. sporządzony w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie własności działki i przy udziale skarżącej. Co więcej, w skardze kasacyjnej stwierdzono, że mieszkańcy okolicznych wsi w okresie od 2005 r. do 2010 r. dokonali częściowej rozbiórki budynków na działce [...]. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym była prawidłowa, gdyż niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania skarżącej własności działki. W tych okolicznościach zasadne było oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. przez Sąd I instancji wniesionej przez skarżącą skargi. Zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa art. 6 powołanej ustawy wskazuje bowiem, że niespełnienie przesłanki istnienia na działce gruntu budynków w dacie orzekania przez organy administracji skutkować powinno wydaniem decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania własności działki. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł przy tym odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazywane bowiem w uzasadnieniu tego zarzutu okoliczności dotyczące nieustalenia czy w dniu 1 stycznia 1989 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, budynki istniały na przedmiotowej działce oraz nieustalenia czy zostały one rozebrane w okresie pomiędzy 2005 r. a 2010 r. nie miały znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że podmiot występujący z żądaniem nieodpłatnego przeniesienia na niego własności gruntu pod budynkiem musi wykazać, że jest właścicielem tych budynków, a więc budynki te (lub budynek), muszą istnieć w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organy administracji. Organy orzekające w tym przedmiocie są tym samym uprawnione jedynie do badania aktualnego stanu własności budynku, zaś rolą wnioskodawców jest wykazanie się stosownym, istniejącym na dzień orzekania, prawem własności nieruchomości budynkowej. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny, za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.