II OSK 1791/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.Z. i D.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 162/23 w sprawie ze skargi M.Z. i D.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r. nr SKO.WT.491/4740/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 162/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.Z. i D.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2022 r., nr SKO.WT.491/4740/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. z dnia 25 października 2022 r., nr AB.705.191.P.2022.AM odmawiające wydania skarżącym zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie w całości wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (jednolokalowym) położonym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P.1, obręb P., gmina P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.Z. i D.Z., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1c, 2 i 3 ustawy o własności lokali (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: "u.w.l.") poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że lokal mieszkalny zlokalizowany w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym położonym na terenie działki nr [...] nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, podczas gdy spełnia on wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 20 października 2022 r. Wskazując na powyższe, M.Z. i D.Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie trzeba zauważyć, że M.Z. i D.Z. oparli skargę kasacyjną wyłącznie na zarzucie błędnej wykładni art. 2 ust. 1c, 2 i 3 u.w.l. Nie podnieśli natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z tego względu punktem wyjścia oceny kasacyjnej pozostają ustalenia przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tym to, że wniosek z dnia 20 października 2022 r. dotyczył zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego mającego pokrywać się z całym wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w P.1. W konsekwencji wywody skarżących poświęcone sposobowi redakcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogą przesądzać o zasadności skargi kasacyjnej, skoro nie zostały ujęte w odrębnym zarzucie procesowym. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1c, 2 i 3 u.w.l. wymaga łącznej oceny, ponieważ skarżący budują w kontekście tych przepisów jeden wywód. Utrzymują oni, że jedyny lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] powinien zostać uznany za samodzielny, skoro na tej samej nieruchomości posadowiono jeszcze trzy inne budynki, w tym dwa budynki dwulokalowe, a podział gruntu miałby być niemożliwy lub ekonomicznie nieracjonalny. W ocenie skarżących przemawia za tym zarówno art. 2 ust. 1c u.w.l., jak i art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), a także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 85/10 (OSNC 2011/5/57). Stanowiska tego nie można podzielić. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić znaczenie art. 2 ust. 3 u.w.l. Przepis ten nie tworzy samoistnej podstawy do wydania zaświadczenia w każdym przypadku, w którym obiekt ma mieszkalny charakter i odpowiada zamierzeniom gospodarczym inwestora. Określa on jedynie formę urzędowego potwierdzenia, że spełnione zostały wymagania wskazane w art. 2 ust. 1a i 2 u.w.l. Tak rozumiane zaświadczenie, wydawane w trybie art. 217 i 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a."), nie kreuje nowego stanu prawnego. Potwierdza wyłącznie stan wynikający z prawa oraz z danych pozostających w dyspozycji organu. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 u.w.l. Skarżący błędnie przyjmują, że samo zrealizowanie inwestycji zgodnie ze zgłoszeniem i bez sprzeciwu właściwych organów skłaniać powinno organ do wydania zaświadczenia o treści przez nich żądanej. Istota sporu sprowadza się w rzeczywistości do wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l. Przepis ten stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Ustawodawca posługuje się więc pojęciem części budynku, a nie budynku jako takiego. Lokal ma być wydzielony w obrębie budynku, co zakłada istnienie większej całości, z której następuje wyodrębnienie. Jeżeli pomieszczenia objęte wnioskiem pokrywają się z całym budynkiem, nie dochodzi do wydzielenia lokalu w obrębie budynku, lecz do utożsamienia lokalu z budynkiem. Tego art. 2 ust. 2 u.w.l. nie przewiduje. Ustawa o własności lokali służy wyodrębnieniu lokalu z budynku, a nie quasi-wyodrębnieniu budynku z nieruchomości gruntowej. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem wskazał, że ze swej natury wydzielenie następuje z określonej całości, dlatego nie ma możliwości uznania za wydzielone wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku jednorodzinnym. Z tej przyczyny nie może odnieść skutku zasadniczy wywód skarżących, że skoro art. 2 ust. 1c u.w.l. przewiduje możliwość ustanowienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym co najwyżej dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, to obejmuje także sytuację, w której w budynku istnieje tylko jeden lokal mieszkalny. Owszem, liczba jeden mieści się w granicy maksymalnej określonej w tym przepisie. Nie prowadzi to jednak wprost do wniosku o dopuszczalności wyodrębnienia jednego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. obejmującego cały budynek mieszkalny jednorodzinny. Art. 2 ust. 1c u.w.l. wyznacza jedynie maksymalną liczbę lokali mieszkalnych, czyli o funkcji mieszkalnej, które mogą stanowić odrębne nieruchomości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W pewnych przypadkach może być to faktycznie jeden lokal mieszkalny, ale dotyczy to sytuacji, gdy towarzyszy mu lokal użytkowy, o czym wprost stanowi art. 3 pkt 2a P.b. Nie przekonuje również argument, że wynik sprawy powinien być inny dlatego, iż na tej samej nieruchomości posadowiono łącznie cztery budynki, a w odniesieniu do lokali w budynkach dwulokalowych wydano zaświadczenia o samodzielności. Okoliczności te nie zmieniają cech obiektu objętego wnioskiem. Samodzielność lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. ocenia się w relacji do budynku, w którym lokal ma się znajdować, a nie w relacji do innych budynków znajdujących się na tej samej działce. To, że w budynkach dwulokalowych występują lokale rzeczywiście wydzielone w obrębie budynku, nie oznacza, że identyczny rezultat można osiągnąć wobec budynku jednolokalowego, który w całości ma zostać utożsamiony z lokalem. Z tej samej przyczyny nie może zmienić oceny odwołanie się do art. 3 ust. 5 u.w.l. Przepis ten określa sposób obliczania udziału w nieruchomości wspólnej, gdy doszło już do prawnie dopuszczalnego wyodrębnienia lokali w kilku budynkach posadowionych na jednym gruncie. Nie stanowi on samodzielnej podstawy do przyjęcia, że cały budynek jednolokalowy jest lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Nie zmieniają tej oceny twierdzenia skarżących dotyczące braku możliwości lub ekonomicznej nieracjonalności podziału nieruchomości gruntowej. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że skarżący odwołują się do realnych trudności inwestycyjnych oraz do przyjętego modelu gospodarczego przedsięwzięcia. Nie można jednak z tych względów wyprowadzić odmiennej treści przepisu ustawowego. Ustawa nie uzależnia pojęcia samodzielnego lokalu od opłacalności inwestycji, od przyjętego modelu sprzedaży ani od tego, czy podział gruntu byłby dla inwestora dogodny. To inwestor decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości i ponosi ryzyko, że przyjęte rozwiązanie nie pozwoli osiągnąć wszystkich planowanych skutków rzeczowych. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie rozstrzyga o najkorzystniejszym sposobie ukształtowania inwestycji, lecz ocenia, czy ustawowe przesłanki wydania zaświadczenia zostały spełnione. Nie jest także trafne powoływanie się przez skarżących na to, że właściwy organ posiadał od początku wiedzę o planowanym sposobie zabudowy nieruchomości i nie wniósł sprzeciwu do budowy czterech budynków, a następnie nie zgłoszono sprzeciwu do ich użytkowania. Zgodność inwestycji z aktami wskazanymi w art. 2 ust. 1a u.w.l. jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym. Akty te przesądzają o dopuszczalności wykonania określonych robót budowlanych i użytkowania obiektu. Nie rozstrzygają natomiast, że każdy obiekt wybudowany zgodnie z tymi aktami może później zostać uznany za samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu u.w.l. Jak trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, z dokumentów pozostających w dyspozycji organu wynikało właśnie to, że budynek przy ul. [...] został zgłoszony i zrealizowany jako wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny jednolokalowy. Ta kwalifikacja wykluczała przyjęcie, że w jego obrębie istnieje lokal wydzielony z budynku. Na uwzględnienie nie zasługuje również ta część zarzutu, która została oparta na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 85/10. W sentencji tej uchwały jednoznacznie stwierdzono, że w budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu. Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, skoro wniosek dotyczył lokalu mającego pokrywać się z całym budynkiem jednorodzinnym jednolokalowym. Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołał się do tej uchwały, przyjmując, że konstrukcja odrębnej własności lokalu ma sens wtedy, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia sfery wyłącznej od sfery wspólnej w obrębie budynku. Powoływany przez skarżących fragment uzasadnienia tej uchwały, odnoszący się do sytuacji, w której na jednym gruncie posadowiono więcej niż jeden budynek, nie prowadzi do odmiennego rezultatu. Po pierwsze, nie stanowi on treści samego rozstrzygnięcia. Po drugie, ma charakter uboczny i hipotetyczny. Po trzecie, nawet odczytywany szerzej nie znosi ustawowego wymogu, aby lokal był wydzielony w obrębie budynku. Nie można więc na tej podstawie przyjąć, że każdy budynek jednolokalowy usytuowany obok innych budynków automatycznie staje się samodzielnym lokalem mieszkalnym. W tej sprawie zasadniczą przeszkodą pozostaje to, że przedmiot wniosku nie jest lokalem wydzielonym z budynku, lecz samym budynkiem. W świetle przedstawionej wyżej wykładni nie można podzielić stanowiska skarżących, że zaskarżony wyrok narusza art. 2 ust. 1c, 2 i 3 u.w.l. Przeciwnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że przepisy te nie pozwalają na wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, gdy wniosek dotyczy jedynego lokalu mieszkalnego, który wyczerpuje całą substancję wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego. Nie zmieniają tej oceny ani względy praktyczne podnoszone przez skarżących, ani dotychczasowa praktyka organów, ani fakt, że na wspólnej nieruchomości znajdują się również inne budynki i lokale. Żadna z tych okoliczności nie może korygować jednoznacznej treści art. 2 ust. 2 u.w.l. i wynikającego z niej wymagania wyodrębnienia lokalu w obrębie budynku. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku nieaprobujące dopuszczalności wyodrębnienia jednego samodzielnego lokalu mieszkalnego w obrębie całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego było prezentowane już we wcześniejszych orzeczeniach tegoż sądu (zob. wyroki: z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2645/20 oraz z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2123/25, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak w orzeczeniach innych sądów (zob. przykładowo szczegółowo i przekonująco uzasadniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 281/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzut skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwiony, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.