II GW 136/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Łowickiego z dnia 1 października 2025 r o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Łowickim a Marszałkiem Województwa Łódzkiego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie niewykonania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobycie kopalin postanawia: oddalić wniosek. Starosta Łowicki (dalej: Starosta) wnioskiem z 1 października 2025 r., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa Łódzkiego (dalej: Marszałek) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. w K. (dalej: Spółka) w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko T. w P. (dalej: Uczestnik) wobec niewykonania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobycie kopalin. Wniosek uzasadniał tym, że Marszałek pismem z 3 kwietnia 2025 r. przekazał Staroście, w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania egzekucyjnego w administracji wobec niewykonania przez Uczestnika decyzji Marszałka, znak [...] z [...] czerwca 2023 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny. Starosta kierując się postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GW 23/16 i orzecznictwem sądowym, uznając się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku, ale będąc związany art. 65 k.p.a. i po bezskutecznej próbie "polubownego" załatwienia sporu w celu "zwrotnego" przekazania sprawy Marszałkowi, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu między organami. Marszałek w odpowiedzi na wniosek, udzielonej 2 grudnia 2025 r., uznał, że nie jest właściwy w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w związku z niewywiązywaniem się dotychczasowego przedsiębiorcy z obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Podał, że Uczestnik (dotychczasowy Koncesjobiorca) utracił prawa do nieruchomości, na których była prowadzona eksploatacja i w tej sytuacji sporna koncesja stała się bezprzedmiotowa w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r., poz. 1290 z późn. zm.; dalej: p.g.g.), co na mocy art. 38 ust. 2 p.g.g. skutkowało wydaniem przez Marszałka jako organ koncesyjny decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...]. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, potwierdza stan prawny istniejący przed jej wydaniem. W decyzji tej organ koncesyjny, na mocy art. 39 ust. 1 p.g.g., zobowiązał przedsiębiorcę – Uczestnika do wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, zgodnie z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 129 p.g.g., który określa obowiązki przedsiębiorcy względem ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Kierując się brzmieniem art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 p.g.g., który w przypadku rekultywacji gruntów nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82 z późn. zm.; dalej: ustawa o ochronie), Marszałek, uznał, że właściwym organem w sprawach ochrony gruntów rolnych jest Starosta, zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy o ochronie. Wskazał także na art. 20 i art. 22 ustawy o ochronie nakładających obowiązki rekultywacji gruntów po wydobywaniu kopalin. Z uregulowań tych w powiązaniu z art. 7 ust. 2 i 4, art. 22c p.g.g. wynika, że Marszałek nie jest kompetentny do prowadzenia postępowania w zakresie egzekucji przepisów rekultywacyjnych. Marszałek również poinformował, że zgodnie z art. 168 ust. 1 pkt 7 p.g.g. przekazał wniosek do właściwego miejscowo organu nadzoru górniczego sprawującego nadzór i kontrolę nad ruchem zakładu górniczego – Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlega oddaleniu. W myśl art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do regulacji zawartej w art. 15 § 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Opisana sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż Starosta Łowicki i Marszałek Województwa Łódzkiego nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Tym samym NSA jest właściwy do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny, tzn. pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej sprawy i w tej sprawie nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Oznacza to, że konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. W postępowaniu w sprawach sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych bowiem Sąd nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz orzeka – zgodnie z zasadą ogólną (art. 133 § 1 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a.) – na podstawie akt sprawy (por. postanowienia NSA w sprawie II GW 23/16; z 4 listopada 2009r. sygn. akt II GW 4/09; opublikowane jak niżej cytowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek nieprecyzyjny, nie spełniający opisanych kryteriów podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II GW 90/25). W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu o właściwość między Starostą a Marszałkiem w kwestii organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki z [...] marca 2025 r. Wniosek Spółki, skierowany do Marszałka, obejmował zaś żądanie rozważenia przez organ wydania tytułu wykonawczego oraz wszczęcia z urzędu postępowania egzekucyjnego w administracji przeciwko Uczestnikowi wobec niewykonania przez ten podmiot decyzji Marszałka z [...] czerwca 2023 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny i wobec tego zastosowania wobec Uczestnika środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zatem Spółka oczekiwała wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania wspomnianej decyzji Marszałka z [...] czerwca 2023 r. Jak wynika z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 1132; dalej; u.p.e.a.) postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, z tym że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu. Wierzycielem w myśl art. 1a pkt 13 u.p.e.a. jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Podmioty te zostały wymienione w art. 5 § 1 u.p.e.a., w tym w pkt 1 - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Z kolei przepis art. 27 u.p.e.a. określa elementy składowe tytułu wykonawczego, w tym tytuł ten powinien zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny (§ 1 w pkt 3). W opisanej wyżej decyzji z [...] czerwca 2023 r. Marszałek zobowiązał przedsiębiorcę (Uczestnika), w zw. z art. 39 ust. 1 p.g.g., do wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego w oparciu o art. 129 ust. 1 p.g.g. (pkt 2.decyzji), a nadto do przedłożenia dodatku do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] zawierającego rozliczenie zasobów złoża opracowanego przez uprawnionego geologa (pkt 3. decyzji). Zatem nie sprecyzował obowiązków Uczestnika w tym zakresie. Również w uzasadnieniu decyzji nie zostały określone obowiązki ani sposób ich wykonania, do których nawiązywał pkt 2 ww. decyzji, a jedynie zawarto ogólnikowe odesłanie do art. 39 ust. 1 i art. 129 p.g.g. Przepis art. 39 ust. 1 p.g.g. statuuje zasadę, że cofnięcie, wygaśnięcie lub utrata mocy koncesji, bez względu na przyczynę, nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego albo w planie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne (art. 39 ust. 2 zd. pierwsze p.g.g.). Przepis art. 129 ust. 1 p.g.g. wskazuje, że w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany: 1) zabezpieczyć lub zlikwidować wyrobiska górnicze oraz urządzenia, instalacje i obiekty zakładu górniczego; 1a) przedsięwziąć niezbędne środki chroniące sąsiednie złoża kopalin; 4) przedsięwziąć niezbędne środki chroniące wyrobiska sąsiednich zakładów górniczych; 5) przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82), na mocy ust. 2 powołanego artykułu. Z kolei na mocy ust. 3 tego samego artykułu do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego. Co istotne, w myśl art. 129 ust. 4 p.g.g. plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego lub jego oznaczonej części określa również sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przedsiębiorca nie realizuje obowiązku likwidacji zakładu górniczego, do czego zobowiązuje go art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 p.g.g., to na mocy art. 129 ust. 6 p.g.g. organ nadzoru górniczego w drodze decyzji może nakazać przedsiębiorcy wykonanie obowiązku likwidacji zakładu górniczego lub jego oznaczonej części. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Spółka we wniosku z [...] marca 2025 r. podnosiła, że Uczestnik posiada plan ruchu zakładu górniczego i mimo to nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego (pkt II. wniosku). Wobec powyższych niedokładności we wniosku Spółki z [...] marca 2025 r., nie można jednoznacznie ustalić obowiązków, których wykonania podmiot ten by żądał i czy na tym etapie mogłyby podlegać wykonaniu na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji, a które w odniesieniu do obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego wszczyna właściwy organ nadzoru górniczego, w myśl art. 129 ust. 8 p.g.g. (por. postanowienia NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt IOW 253/23; w sprawie II GW 23/16; wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 823/25). W tych okolicznościach, NSA nie mógł rozpoznać wniosku, ponieważ - jak zostało już powiedziane - nie ustala stanu faktycznego w sprawie, a jedynie może orzekać na podstawie nadesłanych przez organy dokumentów, te zaś nie pozwalały na rozstrzygnięcie sporu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że oddalenie wniosku nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu, konieczne jednak będzie precyzyjne określenie treści żądania strony, a więc przedmiotu sprawy wymagającej rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.