II SA/Po 695/25

Dnia 5 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 roku sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. C. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 16 lipca 2025 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 9 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej – budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w R. , gm. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 18 grudnia 2024 r. r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Inwestycja miała stanąć na całej działce. Inwestor planuje, aby inwestycja zajęła maksymalnie 35 m2. Powierzchnia biologicznie czynna ma wynosić maksymalnie 1.800 m2. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Inwestor stara się o podłączenie wyłącznie wody oraz zamierza odprowadzać nieczystości na własny teren. Wójt zlecił urbaniście sporządzenie analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji administracyjnej. Ponadto kilkukrotnie wzywał inwestora do przedłożenia prawidłowego załącznika B do wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie. Urbanista sporządził ww. analizę. Z jej treści wynika, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Mianowicie żadna sąsiednia działka, żadna działka znajdująca się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana. Dlatego też nie da się ustalić żadnych parametrów. Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. Wójt zawiadomił inwestora o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Wójt wskazał także, że na teraz inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na pismo Wójta inwestor podniósł, że przecież można przeanalizować obszar w większym spektrum. Obszar analizowany nie może być mniejszy niż trzykrotność promienia frontu działki. Może natomiast być większy. Decyzją z dnia 9 maja 2025 r., nr [...], Wójt odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez niego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Wójt powtórzył ustalenia analizy – w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki zabudowanej. Nie da się zatem ustalić żadnych parametrów, a przez to nie da się ustalić warunków zabudowy. Wójt odniósł się do pisma inwestora o możliwości nawiązania do zabudowy ulokowanej ok. 1 km od działki inwestora. Wójt uznał, że nie można celowo poszerzać obszaru analizowanego tylko po to, aby znaleźć działkę pozwalającą do nawiązania do nowej zabudowy. Urbanista musiałby 11-krotnie powiększyć obszar analizowany o promieniu 84 m do 990 m. Jest to niedopuszczalne. Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Zdaniem inwestora całkowicie zlekceważono pojęcie dobrego sąsiedztwa. Rozstrzygnięcie Wójta narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności – nie da się zabudować nieruchomości, do czego każdy ma przecież prawo. Inwestor powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to stwierdził, że sąsiedztwo to nie tylko działki przylegające do działki inwestycyjnej, czy też te, które znajdują się przy tej samej drodze. W samej miejscowości R. znajdują się zabudowane działki, które ulokowane są w dużej odległości od kolejnych zgrupowań zabudowy. Inwestor nie rozumie, dlaczego w jego przypadku miałoby być inaczej. Decyzją z dnia 16 lipca 2025 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że poszerzenie obszaru analizowanego o 900 m jest całkowicie nieuzasadnione i oderwane od pojęcia ładu przestrzennego. Nie można "poszukiwać" zabudowy, aby ustalić warunki do realizacji nowej zabudowy. Kolegium potwierdziło wszelkie ustalenia Wójta i w pełni poparło jego decyzję. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji Burmistrza oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 60 ust. 4, art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwanej dalej "k.c."), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który spełnia funkcję podstawową dla prawa własności, art. 21 Konstytucji RP, który chroni prawo własności i art. 64 Konstytucji RP, stosownie do którego własność jest jednym z podstawowych praw ekonomicznych podmiotu, któremu przysługuje; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, sprzeczność istotnych ustaleń oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że orzecznictwo rozumie sąsiedztwo szeroko. Należy zatem postrzegać obszar analizowany nie jako najbliższe sąsiedztwo, ale szerzej. Skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że sąsiedztwo to kontynuacja, która nie musi być rozumiana jako powielanie tej samej zabudowy o tym samym przeznaczeniu. Skarżący rozumie przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że odmowa ustalenia warunków zabudowy następuje, kiedy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, której nie da się pogodzić z nową zabudową. Zasada kontynuacji to konieczność kontynuowania zabudowy, która już jest. Jeżeli jej nie ma, to nie można kontynuować, a więc powielać tej zabudowy. Prawo własności natomiast musi dopuszczać możliwość zabudowy nawet jeśli dookoła niczego nie ma. Skoro nie ma zabudowy, to inwestycja zamierzona przez skarżącego nie będzie zakłócać ładu przestrzennego. Skarżący uważa, że obszar analizowany został błędnie ustalony. Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p wskazuje minimalne wartości, maksymalnych zaś nie. To oznacza, że obszar analizowany może być poszerzony. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Na rozprawę w dniu 5 lutego 2026 r. stawili się: skarżący oraz pełnomocnik I. C. – uczestniczki postepowania – ad C.. Oboje obecni popierają skargę i stanowiska zajęte w sprawie o sygn. akt II SA/Po 696/25. W tych stanowiskach przejawia się ta sama argumentacja, jak zaznaczono to w skardze. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może nastąpić wyłączenie wtedy, gdy inwestor spełnia kumulatywnie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, niespełnienie choćby jednej przesłanki musi oznaczać wydanie decyzji odmownej. Pierwszą i w zasadzie najważniejszą przesłanką do ustalenia warunków zabudowy jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak stanowi powołany przepis, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na szczególną analizę zasługuje wyrażenie "dostępna z tej samej drogi publicznej". Jak trafnie zaznaczono w skardze, sąsiedztwo jest rozumiane szerzej, niż styczność działek z tą samą drogą publiczną. Sąsiedztwo to także okolica, która wyznacza pewien ład, całość urbanistyczną (zob. M. Mączyński, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 – Niedopuszczalność stosowania wykładni zawężającej wyrażenia "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej", "Studia Prawa Publicznego" 2022, z. 2). Trzeba jednak mieć na uwadze, że sąsiedztwo, o ile nie było dotąd determinowane żadnym zakresem odległościowym, o tyle obecne brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., obowiązujące od dnia 24 września 2023 r., zmienia optykę patrzenia na sąsiedztwo. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., dla ustalenia warunków zabudowy należy sporządzić analizę urbanistyczną, która to analiza powinna obejmować obszar analizowany o promieniu trzykrotności szerokości frontu, ale nie mniej niż 50 m oraz nie więcej niż 200 m. Ustawodawca tak rozumie sąsiedztwo, że wszystko co znajduje się w zasięgu ludzkiego wzroku z poziomu gruntu, stanowi urbanistyczną całość. Zmiana, jaka nastąpiła z dniem 24 września 2023 r. w zasadzie wyłącza możliwość poszerzenia obszaru analizowanego. Poszerzenie jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Poszerzenie obszaru analizowanego nie może być w zasadzie procesem poszukiwania działki, aby tylko nawiązać do parametrów zabudowy znajdującej się na niej (wyrok NSA z dnia 17 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2288/24). Jeżeli w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa, to oznacza, że nie da się kontynuować ładu przestrzennego, ponieważ nie ma żadnej determinanty ustalenia warunków dla nowej zabudowy. Nie ma do czego nawiązać, a zatem można by dowolnie ustalić sobie parametry przyszłej zabudowy. Podobnie uważa Naczelny Sąd Administracyjny: "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy." (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2013/19). Zacytowane stanowisko Sądu Kasacyjnego jest utrwalone w orzecznictwie. Niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich (rozumianych szeroko, jak w przypadku obszaru analizowanego) skutkuje odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z racji niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś wydanie w takim stanie faktycznym decyzji pozytywnej byłoby rażąco sprzeczne z prawem, co powodowałoby jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Musi istnieć w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektoniczno-urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Go 315/24). Dobre sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest czymś abstrakcyjnym, tylko wymaga istnienia podstawy, w oparciu o którą nawiąże się do nowej zabudowy. "Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Oznacza to, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1276/22). Powyższe poglądy orzecznictwa są także zbieżne ze stanowiskiem doktryny –"Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej wymaganiom komentowanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. (...) Brak działki sąsiedniej zabudowanej w odpowiedni sposób jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. art. 56 PlanZagospU)" [Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Komentarz do art. 61 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, LEX/el. 2026]. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych, zaskarżona decyzja SKO ze wszech miar zasługuje na aprobatę. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) prawidłowo ustaliły obszar analizowanym na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organy te, a szczególnie SKO zasadnie odmówiło racji argumentacji podanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że nie ma i nie było podstaw do poszerzania obszaru analizowanego. Najbliższa działce skarżącego zabudowa znajduje się ok. 1 km na południowy zachód. Co więcej, pomiędzy działką skarżącego a działką zabudowaną, poza tak dużym dystansem, istnieje las, który jest naturalną zaporą, wyznaczającą strefy, gdzie ład przestrzenny jest zdefiniowany w odmienny sposób. Nie ma zatem tutaj mowy, o jakiejkolwiek kontynuacji funkcji, ponieważ żadna funkcja nie istnieje w obszarze analizowanym. Nie ma zabudowy mieszkaniowej (jedno- czy wielorodzinnej), zagrodowej, usługowej, przemysłowej. Nie ma żadnego budynku, do którego planowana inwestycja mogłaby nawiązać poprzez wyznaczenie średnich parametrów zabudowy. Nie da się zatem ustalić warunków zabudowy, ponieważ ład urbanistyczny i architektoniczny, jako naczelne wartości ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie będą w żaden sposób realizowane. Nie bez powodu te wartości (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) są wymienione wyżej niż prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 60 ust. 4, art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności, jako wartość konstytucyjna, nie ma charakteru absolutnego. Nie jest tak, jak oczekiwałby tego skarżący, że prawo do zagospodarowania, a tym samym do zabudowy będzie absolutne. Prawo własności nieruchomości doznaje ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, gdy nie ma planu miejscowego, co jest konsekwencją art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Ład przestrzenny jest wartością nadrzędną w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne, które następnie stanowiły podstawę do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli w sąsiedztwie, wyznaczonym obszarem analizowanym nie ma żadnej zabudowy, to nie da się ustalić warunków zabudowy. Przeciwny skutek byłby rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy wyjaśniły zatem istotę sprawy uchylając się od sprzeczności. Poszerzenie obszaru analizowanego byłoby działaniem contra legem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Nie ma żadnej determinanty, która wskazywałaby na konieczność poszerzenia obszaru analizowanego o 11-krotność promienia tego obszaru. Las znajdujący się na południe od działki skarżącego jest granicą, oddzielającą od siebie strefy, które są odmiennie opisane przez ład przestrzenny. Skarżący błędnie rozumie dobre sąsiedztwo oraz zasadę kontynuacji. Podobnie czyni to pełnomocnik uczestniczki postępowania. Żeby coś kontynuować, to znaczy, że coś już musi być, a teraz kontynuuje się, prowadzi dalej coś co jest podobne. Jeżeli nie ma żadnej zabudowy w okolicy, to oczywistym jest fakt, że o kontynuacji nie może być mowy. Dobre sąsiedztwo to z kolei zgodność w zagospodarowaniu, która nie narusza praw innych podmiotów. Skarżący chce realizacji swojej inwestycji kosztem sąsiadów, bowiem teraz miałby stanąć budynek letniskowy. Nigdzie dookoła w promieniu co najmniej kilometra nie ma żadnej zabudowy. Planowany obiekt byłby teraz niejako "przełamaniem" ładu przestrzennego wyznaczonego przez brak zabudowy. Skarżący nie dostrzegł ponadto górnej granicy obszaru analizowanego, jaką się ustala – 200 m. Poszerzenie obszaru jest wyjątkiem, ale tego wyjątku nie można wywodzić z samej woli realizacji inwestycji. Odnosząc się krótko do tez stawianych na rozprawie sądowej, maksymalna granica obszaru analizowanego (200 m) obowiązuje od dnia 24 września 2023 r. Jest to okoliczność niezależna od tego, czy plan ogólny gminy został uchwalony, czy nie. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte pod rządami aktualnego brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można na życzenie skarżącego zastosować nieobowiązujących już przepisów. Jednocześnie nie ma przepisu, który wiązałby art. 61 ust. 5a u.p.z.p. z istnieniem planu ogólnego gminy. Postawa SKO nie budzi wątpliwości Sądu. Organ II instancji wydał decyzję, która odpowiada prawu, Uchylanie decyzji tylko po to, aby organ II instancji napisał lepsze uzasadnienie jest niecelowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.