II OSK 2013/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. i J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 578/18 w sprawie ze skargi A.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 578/18, oddalił skargę A. M. i J. M. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lipca 2018 r. nr SKO [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr [...] położonej K., gm. K. W ocenie Sądu I instancji, organy słusznie uznały, że wobec niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) brak było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. 2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego braku legalnej zabudowy na działkach sąsiadujących z działką skarżących; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa), poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez skarżących warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi wprost do odmiennego wniosku, a ponadto poprzez niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dostępu ich działki do drogi publicznej, skoro wcześniej dopuszczono do podziału działki, z którego powstała działka skarżących, warunkiem którego było ustalenie, iż powstałe w ten sposób działki posiadać będą dostęp do drogi publicznej oraz niewyjaśnienie, jakimi parametrami posłużono się przy wyznaczaniu obszaru analizowanego przy rozpatrywaniu wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 3.3. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że podstawową przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze legalnego sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 upzp. Nieruchomość (teren) może, bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 13 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3011/18). 3.4. Kwestia ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ kontrolowane decyzje wydane zostały w warunkach związania, na zasadzie art. 153 Ppsa, oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10 i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 98/12 r. W orzeczeniach tych przesądzono, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może żądać od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji. Jednak jak wyraźnie wskazał to NSA w tym wyroku kwestia czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, ma znaczenie jedynie w sytuacji gdyby spełnione były pozostałe warunki z art. 61 upzp. Zatem w przedmiotowej sprawie analiza dostępności komunikacyjnej miałaby sens tylko w przypadku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. 3.5. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organy stwierdziły, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogu zasady kontynuacji (zasady dobrego sąsiedztwa) z uwagi na brak legalnej zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto organy podtrzymały stanowisko o braku dostępu działki objętej wnioskiem do drogi publicznej. W związku z tym w istocie bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące dostępu nieruchomości do drogi publicznej, skoro co do zasady niedopuszczalne było wydania decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeżeli teren miałby zapewniony dostęp do drogi publicznej. 3.6. Przechodząc jednak do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r, sygn. akt II OSK 2582/20, 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1972/19). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja właśnie występuje, ponieważ autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie zastosowanie przepisów prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, nie ustalenie szerokości frontu tej działki zgodnie z wymaganiami § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp zasady wolności zagospodarowania terenu. Natomiast w skardze kasacyjnej nie podniesiono w ogóle zarzutu naruszenia prawa materialnego, a więc nie zakwestionowano tak wykładni jak i zastosowania przepisów stanowiących podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. 3.7. W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa jest oczywiście bezzasadny. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Zarzut ten jest powtórzeniem zarzutu zawartego w poprzedniej skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 75/1. Jednakże okoliczności prawne towarzyszące wydaniu zaskarżonej decyzji były diametralnie inne. Wydana ponownie decyzja o odmowie warunków zabudowy zawiera bowiem szczegółowe odniesienie się do kwestii braku legalnej zabudowy na działkach sąsiadujących z działką skarżących i niespełnieniu zasady kontynuacji. Ustalenia w tym przedmiocie organ I instancji oparł na pismach Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w [...] z 22 lutego 2013 r., 30 stycznia 2018 r. oraz pismach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 21 lutego 2013 r., 12 czerwca 2013 r., 20 czerwca 2013 r., 16 stycznia 2018 r. Powyższe ustalenia zostały zaakcpetowane zarówno przez Kolegium jak i Sąd I instancji. Zatem Sąd I instancji nie dokonał tym razem jakichkolwiek samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie braku legalnej zabudowy na działkach sąsiadujących z działką skarżących, gdyż okoliczność tą ustalono w ramach postępowania administracyjnego. Ponadto okoliczność braku legalnej zabudowy w obszarze analizowanym potwierdza sam skarżący wskazując, że "legalna zabudowa" znajduje się na działce oznaczonej nr [...], a więc leżącej poza tym obszarem. 3.8. Wbrew drugiemu z zarzutów skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 Kpa, bowiem w sposób jednoznaczny organy ustaliły w oparciu o wynik analizy i ustalenia innych organów niespełnienie zasady kontynuacji – z uwagi na brak legalnej zabudowy w obszarze analizowanym. Przy tym w skardze kasacyjnej, jak zostało to już wskazane powyżej, nie zakwestionowano zastosowania przepisów regulujących zasady wyznaczania obszaru analizowanego. 3.9. Należy wyraźnie podkreślić, że za kluczową przeszkodą uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie NSA uznaje niespełnienie zasady kontynuacji. W związku z powyższym nie mają znaczenia rozważania organów i Sądu I instancji dotyczące kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej i dywagacje Sądu I instancji w tym zakresie. Należy jednak zaznaczyć, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2802/19, 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2569/21). 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.