II SA/Bk 1939/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2025 r. nr 409.341/B-5/5/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), decyzją z 13 listopada 2025 r. nr 409.341/B-5/5/2025, uchyliło decyzję Wójta Gminy D. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z 1 października 2025 r. nr IPG.6730.11.2025 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w miejscowości O., obręb N., na działkach oznaczonych numerami ewidencji gruntów: [...], [...] oraz [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 13 stycznia 2025 r. A. R. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Wójta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu sprawy, Wójt decyzją z 13 maja 2025 r. nr IPG.6730.11.2025 ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania A. S., SKO decyzją z 3 lipca 2025 r. nr 409.160/B-5/5/2025, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że z części graficznej wyników analizy wynika, że pomimo iż zabudowa o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istnieje jedynie na 7 działkach położonych w graniach wyznaczonego obszaru analizowanego, to organ objął tą analizą wszystkie zabudowane działki. Ani z części tekstowej wyników analizy, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast, czy ustalając w decyzji wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ uwzględnił jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy też całą zabudowę położoną w graniach obszaru analizowanego. Podkreślono, że biorąc za podstawę ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, całą zabudowę istniejącą w granicach obszaru analizowanego, w tym budynki mieszkalne zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej, organ działałby wbrew treści § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1116; dalej powoływane jako: "rozporządzenie"). Ponadto w ramach przeprowadzonej analizy organ ustalił na poszczególnych działkach następujące cechy zabudowy i zagospodarowania: udział powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej budynków. Nie ustalił natomiast takich cech zabudowy i zagospodarowania jak: maksymalna intensywność zabudowy oraz maksymalna i minimalna nadziemna intensywność zabudowy. Odstąpił również od ustalenia tych wskaźników dla planowanej zabudowy nie wskazując merytorycznych argumentów przemawiających za takim odstąpieniem. Zawarte w części tekstowej wyników analizy stwierdzenie, że odstępuje się od ustalenia ww. wskaźników z uwagi na rodzaj zamierzenia budowlanego, powierzchnię terenu inwestycji i sposób zagospodarowania zabudowanych działek w obszarze analizowanym, nie może stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia tych wskaźników, których ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, jest co do zasady obligatoryjne. Zarzucono także, że organ nie poczynił ustaleń odnośnie udziału powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt decyzją z 1 października 2025 r. nr IPG.6730.11.2025, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej nieruchomości – A. S. Wskazała, że na terenie jej działki, oznaczonej numerem [...], znajduje się budynek gospodarczy, który został wybudowany w 1992 r. zgodnie z projektem architektonicznym i prawomocnym pozwoleniem na budowę. Z kolei ogrodzenie działki zostało wybudowane w 1993 r., po przeprowadzonym wówczas rozgraniczeniu. Podniosła, że na obecnie używanych mapach część tego budynku (około 60 cm) wchodzi w działkę nr [...], podczas gdy na poprzedniej mapie zasadniczej opisany budynek nie wchodził w działkę nr [...]. W jej ocenie przesunięcie granic działek nastąpiło po wykonanej niedawno modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, zaś dane z modernizacji są niezgodne z rozgraniczeniem zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy D. z 22 lipca 1993 r. Podkreśliła, że nie zgadza się z takim przebiegiem granic, nie uwzględniającym danych z rozgraniczenia. Stwierdziła nadto, że szerokość dojazdu do części przeznaczonej pod budowę domu mieszkalnego wynosić powinna co najmniej 5 m, zaś przed modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków odległość pomiędzy ścianą domu, a granicą działki nr [...] wynosiła około 4 m. Jej zdaniem, wydanie warunków zabudowy wiąże się z wydzieleniem w przyszłości działek nimi objętych i ich sprzedażą. Nie można zaś dokonać sprzedaży działki, jeśli część budynku wchodzi na działkę będącą odrębną własnością. Z uwagi więc na okoliczność, że na dzień dzisiejszy nie jest ustalona granica pomiędzy działkami, nie powinna być wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z 13 listopada 2025 r. nr 409.341/B-5/5/2025, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji nie ustalono linii zabudowy dla nowej zabudowy uzasadniając to dużą odległością projektowanego budynku od pasa drogowego, do której przylega teren inwestycji. W ocenie SKO wskazana okoliczność nie może stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia linii nowej zabudowy. Przepisy § 3 rozporządzenia, określające sposób ustalania linii zabudowy nie przewidują możliwości odstąpienia od wyznaczenia tego wymagania dla nowej zabudowy. Regulacja zawarta w § 3 ust. 4 rozporządzenia określa jedynie, że linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące, a ponadto dopuszcza dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań. Zarzucono także, że organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń odnośnie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym, chociaż zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się, co do zasady, na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Kolegium podniosło, że na tę wadę analizy zwrócono uwagę w poprzedniej decyzji kasacyjnej z 3 lipca 2025 r., a mimo to organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy we wskazanym zakresie i ponownie ustalił minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na podstawie "wskaźnika tej wielkości charakterystycznego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", co nie znajduje żadnych podstaw w przepisach § 9 rozporządzenia. Wprawdzie § 9 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, ale wówczas gdy wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zatem ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, niż na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego, musi również znajdować swoje podstawy w analizie. W konsekwencji, dokonanie ustaleń odnośnie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym jest konieczne. Zdaniem SKO nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe ustalenie średniego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru analizowanego. Dla ustalenia wielkości tego wskaźnika nie jest też konieczne dokonywanie pomiarów w terenie. Wystarczy uwzględnić dane naniesione na mapę zasadniczą. W ocenie organu odwoławczego wskazane wady powodują uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano uzupełnić analizę we wskazanym wyżej zakresie i w oparciu o jej wyniki, mając na względzie regulacje przepisów rozporządzenia, rozstrzygnąć sprawę. Końcowo SKO stwierdziło, że na tym etapie postępowania przedwczesne jest dokonywanie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym pod kątem zasadności zarzutów podniesionych przez A. S. Wyjaśniło tylko, że okoliczność sporu co do przebiegu granicy pomiędzy działką stanowiącą jej własność, a działką objętą wnioskiem, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przebieg granic nieruchomości oraz kwestie własności terenu nie mają bowiem znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Sprzeciw od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wniosła skarżąca A. R. ponosząc, że zarzuty zawarte w decyzji kasacyjnej w stosunku do decyzji Wójta nie pokrywają się z obowiązującymi zasadami ustalania podstawowych norm i wskaźników pozwalających na ustalenie warunków zabudowy, a szczegółowo określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej ocenie, zważywszy na fakt, że teren położony w granicach planowanej inwestycji stanowi obszar nie zagospodarowany, ustalenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej zostało prawidłowo określone w decyzji Wójta. Nadto planowana inwestycja spełnia podstawowe zasady realizacji domu jednorodzinnego. Powyższe fakty zostały potwierdzone i uwzględnione w decyzji SKO z 10 października 2025 r. nr 409.324/B-16/VI/25 (kopia w załączeniu) utrzymującej w mocy decyzję polegającą na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w miejscowości O., obręb N, na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...]. W tym stanie rzeczy skarżąca złożyła sprzeciw, zarzucając brak korelacji w rozpatrywaniu materiału dowodowego w ustaleniu warunków zabudowy na nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw podlega oddaleniu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego o konieczności wydania - w okolicznościach sprawy – decyzji kasacyjnej, uchylającej decyzję organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w miejscowości O., obręb N., na działkach oznaczonych numerami ewidencji gruntów: [...], [...] i [...]. Decyzja kasacyjna została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej powoływana jako: "p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zatem od rozstrzygnięć organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym, podjętych na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje wyłącznie sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem merytorycznie o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, pub. CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych w nim przesłanek. Dokonanie oceny wymaga uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej sąd stwierdza, że organ odwoławczy słusznie wydał decyzję o charakterze kasacyjnym. Przede wszystkim podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy - Prawo budowlane. W sprawie niniejszej organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia parametrów dotyczących linii zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Materialną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116; dalej: "rozporządzenie"). Zasada kontynuacji wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy nie tylko do występującej w obszarze analizowanym funkcji, ale także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyroki NSA z: 26 maja 2020 r., II OSK 1478/19; 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16, pub. CBOSA). Jak wynika z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (pkt 1) oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (pkt 7). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest, że linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Regulacja ta dopuszcza inne ustalenie linii zabudowy: w przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok to wówczas linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 2); jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. W sytuacji gdy działka graniczy z pasem drogowym brak jest zatem możliwości odstąpienia od wyznaczania takiej linii. Jeżeli natomiast nie ma pasa drogowego, względem którego ma być wyznaczona linia zabudowy, to istnieje możliwość odstąpienia od jej wyznaczenia (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., II OSK 2719/19; z 7 października 2020 r., II OSK 2145/20). W sprawie niniejszej ustalono na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że front terenu stanowi część działki nr [...], na której projektowana jest wewnętrzna droga dojazdowa, po której odbywać się ma obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. Na terenie objętym analizą zabudowa mieszkaniowa usytuowana jest bezpośrednio przy drodze publicznej. Natomiast projektowany budynek ma być zlokalizowany w kolejnej linii zabudowy od drogi publicznej. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że na działkach nr [...], [...] i [...] inwestorka planuje budowę trzech budynków wolnostojących. Niniejsza decyzja dotyczy usytuowania trzeciego w kolejności licząc od drogi publicznej budynku. Pierwszego budynku dotyczy decyzja SKO z 13 listopada 2025 r. nr 409.333/B-5/5/2025 a drugiego decyzja z 13 listopada 2025 r. nr 409.345/B-4/5/2025. Od tych decyzji także zostały wniesione sprzeciwy do sądu administracyjnego zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturą akt II SA/Bk 1938/25 i II SA/Bk 1920/25. W takich okolicznościach faktycznych sprawy powstaje pytanie czy zachodzi potrzeba ustalania kolejnej linii zabudowy. Organ pierwszej instancji nie ustalił linii zabudowy, przyjmując że ustalenie tego parametru nie ma uzasadnienia z uwagi na dużą odległość projektowanego budynku od pasa drogowego. Z kolei, zdaniem SKO, przepisy § 3 rozporządzenia, nie przewidują możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy dla nowej zabudowy. Rozstrzygając to zagadnienie powołać się należy na wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., II OSK 517/25 (pub. CBOSA), w którym stwierdzono, że przepisy § 4 rozporządzenia (aktualnie § 3) są tak skonstruowane, że co do zasady, dają dużą swobodę w ustalaniu linii zabudowy. Możliwość odstąpienia od jej wyznaczania, w sytuacji gdy działka nie graniczy z pasem drogowym zależy od okoliczności danej sprawy. To z przeprowadzonej analizy urbanistycznej ma wynikać, czy w obszarze analizowanym występuje tzw. "druga linia zabudowy" oraz czy możliwe i zasadne jest wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. Szczególne warunki usytuowania planowanej inwestycji mogą zatem mieć wpływ na to, że nie będzie wymagane zachowanie odległości planowanej zabudowy od pasa drogowego. W sprawie niniejszej analizy takiej nie przeprowadzono przyjmując a priori, że ustalanie tego parametru nie jest uzasadnione z uwagi na dużą odległość projektowanego budynku od pasa drogowego. Powyższego stanowiska organ w żadnej mierze nie uzasadnił. Oznacza to, że odstąpienie od ustalenia tego parametru było przedwczesne i wymagało uprzedniego przeprowadzenia analizy i oceny czy możliwe jest i zasadne wyznaczanie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, mając w szczególności na uwadze ochronę ładu przestrzennego w skali całego obszaru analizowanego. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku ustaleń wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym wskazać należy, że z § 9 rozporządzenia wynika, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego (ust. 1) oraz dopuszcza się ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 2). W analizie sporządzonej w sprawie niniejszej przyjęto, że z uwagi na brak danych do obliczenia średniego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru analizowanego, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla nowej zabudowy może zostać ustalony na podstawie wskaźnika tej wielkości charakterystycznego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który zwykle wynosi nie mniej niż 50% powierzchni terenu zabudowanego tego rodzaju zabudową. Taki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej "nie mniej niż 50 % powierzchni terenu zabudowanego" przyjęto w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17, że z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości średnich występujących w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej przy uwzględnieniu, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego ( art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. W sprawie niniejszej odstąpiono od obliczenia średniego udziału powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na brak danych, których zdaniem autora analizy, nie ma zarówno na mapie zasadniczej jak i w ewidencji gruntów. Organ pierwszej instancji podniósł, że w celu obliczenia średniego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru analizowanego byłoby konieczne dokonanie pomiarów w terenie, co nie jest możliwe. Dlatego parametr ten został ustalony na podstawie wskaźnika tej wielkości charakterystycznego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z powyższego wynika, że powodem odstąpienia od wyznaczenia średniej wartości tego parametru były przeszkody natury "technicznej" a nie uzasadnione okoliczności odnoszące się do zachowania ładu przestrzennego. Przeszkoda tej natury nie może stanowić podstawy do odstąpienia wyznaczenia średniej tego parametru. Tym bardziej, że jak wynika z mapy zasadniczej dołączonej do analizy jej autor określił dla działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi: UPZ – udział powierzchni zabudowy oraz IZ – intensywność zabudowy. Wskazane zatem w sprawie niniejszej przesłanki nie uzasadniają w należyty sposób odstąpienia od zasady ustalania średniego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem sądu, z powyższych względów, uzasadnione było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a dostrzeżone uchybienia w tym zakresie nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Końcowo stwierdzić należy, że nie miała wpływu na wynik niniejszego postępowania decyzja SKO dołączona do sprzeciwu. Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 17 września 2025 r. nr IPG.6730.10.2025 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], [...] i [...] w miejscowości O., obręb N., gm. D. Literalne brzmienie komparycji tej decyzji i decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej może świadczyć, że zostały one wydane dla identycznych inwestycji. Odnosząc się do tego wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., dla jednego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy następuje bowiem dla określonego terenu oraz konkretnej inwestycji i dlatego jeżeli jeden inwestor występuje o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, ale różnej inwestycji, to nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Z tych względów jeden inwestor może żądać wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, pod warunkiem, że będą dotyczyć innych inwestycji. W sprawie niniejszej inwestorka wystąpiła o ustalenie warunków dla inwestycji identycznych co do sposobu zabudowy i działek, ale w różnych lokalizacjach na tych działkach (w różnych ich częściach). Nie mamy więc do czynienia z tożsamością spraw i nie mogła znaleźć zastosowania reguła z art. 8 § 2 K.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Mając powyższe na uwadze sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.