III SA/Lu 494/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 14 maja 2025 r. nr [...]; II. umarza postępowanie w przedmiocie zarzutów M. W. z dnia 30 marca 2025 r. do prowadzonego postępowania egzekucyjnego; III. zasądza od Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. W. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r. Nr [...] Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia M. W. (dalej "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej "organ I instancji" lub "wierzyciel") z dnia 14 maja 2025 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 9 maja 2024 r., nałożył na skarżącego obowiązek o charakterze niepieniężnym poddania małoletniego P. W. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Pismem z dnia 29 września 2024 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Wskazał, że z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2025 r. poz. 1675) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 782) jednoznacznie wynika, że na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązany ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka. Skarżący podkreślił, że żaden z wymienionych terminów szczepienia we wskazanym rozporządzeniu nie odnosi się do jego dziecka i w związku z tym uważa za bezpodstawne zastosowanie postępowania egzekucyjnego w administracji. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C., będący wierzycielem w sprawie, oddalił zarzuty skarżącego. Postanowienie to – wobec jego niezaskarżenia – stało się ostateczne i prawomocne. W toku prowadzonej egzekucji administracyjnej Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 19 marca 2025 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 30 marca 2025 r. ponownie wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zarzucając brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ. Postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r. organ I instancji oddalił zarzuty skarżącego jako nieuzasadnione. Wierzyciel w uzasadnieniu zawarł te same argumenty i twierdzenia jak w swoim poprzednim postanowieniu z dnia 16 stycznia 2025 r. Natomiast w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia 16 lipca 2025 r. Wyraził w niej niezadowolenie z rozstrzygnięcia oraz zaprezentował argumentację związaną z szkodliwością szczepień ochronnych oraz sytuacją zdrowotną jego dzieci. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna, ale z powodów zupełnie innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Stosownie natomiast do treści art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio z tym, że rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następują w formie postanowienia (art. 17 § 1 in fine u.p.e.a.). Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a.") mają jedynie posiłkowe zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Stosuje się je bowiem tylko w sprawach nieuregulowanych "inaczej" w ustawie egzekucyjnej. Zatem mogą mieć zastosowanie, jeżeli określone zagadnienie nie jest w ogóle, bądź też nie jest uregulowane w sposób wyczerpujący. Także przy częściowym uregulowaniu danej instytucji prawnej postępowania egzekucyjnego możliwe jest jej uzupełnienie przez wykorzystanie elementów norm zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w literaturze w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasadę trwałości decyzji (postanowień w u.p.e.a.) administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 18). Zgodnie z tym przepisem decyzje (postanowienia), od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie dostrzegły, że zarzuty zgłoszone przez skarżącego pismem z dnia 30 marca 2025 r. są tożsame w treści z zarzutami, które skarżący już poprzednio zgłosił pismem z dnia 29 września 2024 r. Przy czym, w wyniku rozpatrzenia zarzutów skarżącego z dnia 29 września 2024 r. zostały one oddalone ostatecznym postanowieniem wierzyciela z dnia 16 stycznia 2025 r. Istota sprawy sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wierzyciel miał obowiązek merytorycznego rozpoznania zarzutów, których treść stanowiła w istocie powtórzenie zarzutów uprzednio zgłoszonych i rozpatrzonych ostatecznym postanowieniem. Przywołany art. 34 § 2 u.p.e.a. wylicza sposoby zakończenia postępowania wywołanego zarzutem wniesionym przez zobowiązanego, rozróżniając merytoryczne rozstrzygnięcie - oddalanie zarzutu lub uznanie zarzutu oraz rozstrzygnięcie formalne - stwierdzenie niedopuszczalności zarzutu. Przy czym stwierdzenie niedopuszczalności zarzutu dotyczy jedynie dwóch przypadków, tj. przypadku gdy zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Należy zaznaczyć, że ustawodawca przez odrębne postępowanie podatkowe, administracyjne lub sądowe rozumie odrębne postępowanie (jurysdykcyjne) od postępowania egzekucyjnego w danej sprawie. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia grudnia 2024 r., sygn. III FSK 890/23 zarzuty już rozpoznane w postępowaniu egzekucyjnym w danej sprawie egzekucyjnej nie są rozpatrywane w "odrębnym postępowaniu administracyjnym". Natomiast w przypadku, gdy zobowiązany ponownie złożył tożsame w swej istocie zarzuty, przy czym za pierwszym razem zostały one rozpatrzone i postanowienie w tej kwestii jest ostateczne, to ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje wprost jakiej treści postanowienie powinno być wydane. Należy wyjaśnić, że w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest kilkukrotne wnoszenie zarzutu przez zobowiązanego, w tym samym postępowaniu egzekucyjnym. Jednak nie jest dopuszczalne ponowne zgłaszanie zarzutu na tej samej podstawie, z tożsamym uzasadnieniem i dowodami. W przedmiotowej sprawie, wnosząc ponownie zarzuty oparte na tej samej podstawie prawnej, skarżący nie podniósł żadnych nowych argumentów, nie wskazał na ewentualne nowe dowody, jak również nie wykazał innych niż dotychczasowe okoliczności przemawiających za słusznością zarzutów. Ponownie wniesiony tożsamy w swej istocie zarzut nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, ponieważ stanowiłoby to naruszenie powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae). W takim przypadku zdaniem sądu należałoby uznać, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia tego samego, ponownie zgłoszonego zarzutu nie może być wszczęte z innych przyczyn, tj. że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 61a k.p.a., mającym odpowiednie zastosowanie na mocy odesłania z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tę "inną uzasadnioną przyczynę" stanowi okoliczność, że co do zarzutu organ już wcześniej wypowiedział się w ostatecznym postanowieniu. Ponadto, w orzecznictwie wskazano także na możliwość stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy dana kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta i ponowne postępowanie nie mogło być wszczęte ze względu na obowiązujący zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., II FSK 137/14). Drugim rozwiązaniem jest odpowiednie zastosowanie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 i art. 17 § 1 u.p.e.a. Bowiem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję (postanowienie) o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jednocześnie należy zauważyć, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie dopuszcza się możliwość umorzenia postępowania incydentalnego w razie jego bezprzedmiotowości (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 105). W wyroku z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie II OSK 460/09 Naczelny Sąd Administracyjny wprost zajął stanowisko, że nie ma żadnego powodu, by w przypadku bezprzedmiotowości postępowania wpadkowego nie stosować odpowiednio art. 105 § 1 k.p.a. Jeśli organ odwoławczy ustali, że postępowanie wpadkowe jest bezprzedmiotowe, to nie tylko może, ale powinien uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie wpadkowe, prowadzone w pierwszej instancji. Rozstrzygniecie takie nie oznacza umorzenia postępowania głównego. Mając na uwadze powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Jednocześnie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, ponieważ zaskarżonym aktem było postanowienie (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).