II SA/Sz 915/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Z. U. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 30 września 2024 r. nr WOA.7721.194.2022.MK w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżącego Z. U. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., decyzją z 21 listopada 2022 r. znak: PINB.5160.22.17.2022.AM, nakazał K. D. (dalej: Inwestor) rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce nr ewid.[...] położonej w D. przy ulicy [...], którą wybudowano w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli z wniosku Z. U. (dalej: Właściciel nieruchomości), przeprowadzonej na nieruchomości w dniu 19 października 2021 r., stwierdzono między innymi, że Inwestor w latach 2009-2010r. wybudował w warunkach samowoli budowlanej działce przydomową oczyszczalnię ścieków, do której odprowadzane są ścieki bytowe z budynku mieszkalnego nr [...]. Główny zbiornik przydomowej oczyszczalni ścieków znajduje się przy ulicy [...], patrząc od frontu budynku, po lewej stronie nieruchomości w jej narożniku. System rozsączający poprowadzono wzdłuż działki, w stronę budynku gospodarczego. Stwierdzono, że roboty budowlane związane z budową przydomowej oczyszczalni ścieków są zakończone a oczyszczalnia ścieków jest użytkowana. W toku postępowania wyjaśniającego oraz po przesłuchaniu świadków ustalono, że inwestorem budowy był K. D.. W ocenie organu brak jest możliwości legalizacji wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków z uwagi na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 ze zm.). Ponadto usytuowanie przedmiotowej oczyszczalni jest niezgodne z § 36 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) bowiem odległość wylotów wentylacji z oczyszczalni o pojemności do 10 m3 w zabudowie jednorodzinnej powinna wynosić co najmniej 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Tymczasem oczyszczalnia ma wyloty na końcu drenażu rozsączającego usytuowanego wzdłuż działki sąsiedniej nr ewid.[...] i [...] w odległości około 0,5 m oraz około 1 m od działki drogowej (ul. [...]). Niemożność legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków jest też konsekwencją zapisów w decyzji z dnia 30 maja 2022r. nr 8/2022 o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza D.. W powyższej decyzji w punkcie 6, dotyczącym warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i kanalizacji dopuszczono odprowadzanie ścieków bytowych do istniejącego szczelnego zbiornika bezodpływowego, które może odbywać się do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. W decyzji tej brak jest zapisów dotyczących możliwości budowy przydomowej oczyszczalni, jest mowa tylko o szczelnych zbiornikach bezodpływowych. Jak dodatkowo ustalił organ, w drodze przebiegającej przy opisywanej powyżej nieruchomości tj. w ulicy [...], na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę wybudowano instalację kanalizacji sanitarnej. Organ stwierdził, iż w przypadku rozbiórki samowolnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków, użytkownicy budynku mieszkalnego mają możliwość włączenia się do sieci kanalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji K. D. domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazując, iż decyzja została wydana jedynie wobec Inwestora. Jak oświadczył odwołujący, inwestycja była przeprowadzona za zgodą ówczesnej właścicielki nieruchomości tj. I. U., a także jej męża Z. U., obecnego właściciela nieruchomości, który nie wyraża zgody na legalizację oczyszczalni. Odwołujący wskazał ponadto, iż w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie o przeniesienie na odwołującego własności przedmiotowej nieruchomości, przez co do czasu jego zakończenia, nie można ustalić, kto jest właściwy do wystąpienia z wnioskiem o legalizację. Niemniej jednak w ocenie Inwestora decyzja o rozbiórce powinna być skierowana także wobec Właściciela nieruchomości, ponieważ wprawdzie nakładu majątkowego na nieruchomość dokonał Inwestor, jednakże właściciel nieruchomości uczestniczył w tym i to akceptował. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 30 września 2024 r. nr WOA.7721.194.2022.MK, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał Z. U., jako właścicielowi działki nr [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego urządzenia budowlanego, stanowiącego część obiektu budowlanego, w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, po opisaniu dotychczasowego toku postępowania organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowalne obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na rozebraniu przedmiotowej oczyszczalni ścieków, musi zostać nałożony na właściciela nieruchomości, której częścią składową jest budynek mieszkalny wraz z przyłączonym do niego urządzeniem budowlanym, jakim jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Jak stwierdził organ, wraz z faktycznym zakończeniem budowy przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków, Właściciel nieruchomości gruntowej stał się jej właścicielem. Organ podkreślił końcowo, iż zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję w całości, nie ze względu na argumenty podniesione w odwołaniu przez Inwestora, ale ze względu na błędne określenie przez organ I instancji osoby, na którą powinien zostać nałożony obowiązek rozbiórki oraz z powodu niewłaściwego sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i powołanie się na przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która nie daje kompetencji do działania organom nadzoru budowlanego. Pismem z 6 listopada 2024 r. pełnomocnik Właściciela nieruchomości wniósł skargę na decyzję ZWINB domagając się jej uchylenia. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1. art. 52 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną interpretację i nakazanie Właścicielowi nieruchomości, rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia budowlanego, podczas gdy w sprawie obowiązek ten winien być nałożony na znanego organowi Inwestora oraz w związku na znane organowi okoliczności sprawy, wykonanie zaskarżonej decyzji przez Właściciela nieruchomości jest niemożliwe, 2. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe wskazanie adresata przedmiotowej decyzji, tj. Właściciela nieruchomości, a nie Inwestora jako podmiotu właściwego do rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia budowlanego, stanowiącego część obiektu budowlanego, w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano w szczególności, iż w toku całego postępowania przed organem I instancji wykazano ponad wszelką wątpliwość, że inwestorem przydomowej oczyszczalni ścieków był K. D.. Nadto, organowi wiadomym jest, że Inwestor nadal zajmuje sporną nieruchomość, zaś Właściciel nieruchomości nie ma do niej dostępu. Skoro Inwestor nadal zajmuje nieruchomość na której jest przedmiotowa oczyszczalnia ścieków, to obowiązek rozbiórki i wszelkie związane z tym koszty, powinny zostać poniesione przez niego. Zdaniem skarżącego wydając skarżoną decyzję, organ odwoławczy nie tylko naraża Właściciela nieruchomości na koszty związane z usunięciem samowoli budowlanej, z której powstaniem nie ma żadnego związku, ale i także na kolejne postępowania sądowe, które można mniemać, zainicjuje Inwestor w związku z naruszeniem i zniszczeniem jego własności (oczyszczalni). Takie kolejne postępowania sądowe, mogą toczyć się przez bardzo długi okres, zaś Właściciel nieruchomości w tym czasie nie będzie miał prawa usunąć własności Inwestora, co w przypadku niewykonania decyzji, spowoduje wszczęcie wobec Właściciela nieruchomości przez organ powiatowy postępowania egzekucyjnego w administracji. W ocenie skarżącego bez znaczenia pozostaje fakt, że Inwestor nie posiada tytułu prawnego do lokalu, albowiem jest on posiadaczem tej nieruchomości i korzysta z ochrony prawnej przysługującej mu na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. W toku spraw sądowych Inwestor wielokrotnie powołuje się na przysługujące mu prawo posiadania przedmiotowej działki, z którego skutecznie korzysta od wielu lat z pominięciem także jej właściciela. Jak wywiedziono, wykonanie zaskarżonej decyzji przez Właściciela nieruchomości jest zatem niemożliwe. Właściciel nieruchomości i Inwestor pozostają w konflikcie, toczą się postępowania sądowe oraz postępowania administracyjne w sprawach samowoli budowlanych. Końcowo w skardze oświadczono, iż niezrozumiale jest stanowisko organu odwoławczego, który nakazuje dokonanie rozbiórki Właścicielowi nieruchomości, podczas gdy Inwestor jest znany, żyje i zajmuje nieruchomość, na której oczyszczalnia ścieków się znajduje. Oczywistym, zgodnym z zasadami logiki i przepisami prawa jest fakt, że jeżeli ktoś wykonał roboty budowlane bez zgody właściciela terenu, to organy administracji państwowej, powinny nakazać rozbiórkę tych robót właśnie na ich Inwestora, a nie na Właściciela nieruchomości, który o tych robotach nic wiedział, nie pozwolił na nie, nie sfinansował ich, wobec czego nie powinien być obciążany za coś, czego nie zrobił. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko oraz oświadczył, iż w przypadku, gdyby nakaz rozbiórki został wydany na uczestnika postępowania (Inwestora) udzieli mu prawa do dysponowania nieruchomością wyłącznie na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego na mocy której uchylono decyzję organu I instancji nakazującą Inwestorowi rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków oraz nałożono taki obowiązek na Właściciela nieruchomości. W sprawie nie jest sporne, iż będąca przedmiotem postępowania przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana przez Inwestora w latach 2009-2010 r. i jest wykorzystywana od tego czasu do odprowadzania ścieków bytowych z budynku z zajmowanego przez Inwestora. Wcześniej ścieki bytowe były odprowadzane do szamba z kręgów betonowych. Powyższe było w toku postępowania potwierdzane w szczególności przez Inwestora oraz innych świadków. Powyższe nie jest też negowane przez Właściciela nieruchomości który potwierdza taki sposób powstania przydomowej oczyszczalni ścieków, negując jedynie istnienie zgody właściciela na taką inwestycję. Nie budzi też wątpliwości, iż w dacie prowadzenia postępowania przez organy administracji nieruchomość na której znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków była ogrodzona i pozostawała w posiadaniu Inwestora i jego żony a Właściciel nieruchomości nie miał do niej faktycznego dostępu. W szczególności kontrola nieruchomości przez organ powiatowy następowała w obecności jedynie Inwestora. Nadto Inwestor w toku postępowania przedłożył złożony do sądu powszechnego pozew o przeniesienie własności nieruchomości za wynagrodzeniem na zasadzie art. 231 Kodeksu cywilnego. W powyższym pozwie wskazano, iż Inwestor wraz z żoną są samoistnymi posiadaczami nieruchomości w dobrej wierze i wywiedziono, że nakłady na nieruchomość znacznie przeniosły wartość zajętej działki. Fakt posiadania nieruchomości przez Inwestora nie jest zatem sporny pomiędzy skarżącym a uczestnikiem postępowania, sporny jest charakter owego posiadania i jego legalność, czego dobitnie dowodzi wystąpienie przez Właściciela nieruchomości do sądu powszechnego z żądaniem eksmitowania Inwestora i jego żony z zajmowanego budynku posadowionego na nieruchomości. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy dopuszczalne było w powyższych okolicznościach nałożenie przez organ odwoławczy obowiązku rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na Właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa wyżej, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak wskazuje się w literaturze decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany (zob. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 52.). W orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazuje się przekonująco, iż w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51 ustawy, jest inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (tak m.in. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; z 10 maja 2013 r., II OSK 66/12; z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11; z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3190/18). Sąd w podziela też w pełni stanowisko WSA w Gdańsku przedstawione w wyroku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 120/23, zgodnie z którym art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj., aby nakaz został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 953/22 oraz WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 602/24). W realiach badanej sprawy brak jest podstaw do uznania iżby Właściciel nieruchomości faktycznie posiadał do dostęp do nieruchomości i miał realną możliwość wykazania nakazu. Stąd zarzut nieuprawnionego nałożenia obowiązku na Właściciela nieruchomości okazał się zasadny. W tym miejscu należy podkreślić, iż kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 Prawa budowlanego nie jest przy tym przypadkowa a podmiotem zobowiązanym w pierwszej kolejności jest Inwestor. Organ odwoławczy poprzestając na literalnej interpretacji art. 52 Prawa budowalnego pominął, iż o ile w przypadku legalnie prowadzonych robót stwierdzenie ich zakończenia nie nastręcza zwykle problemu - może być bowiem stwierdzone na podstawie stosownego wpisu w dzienniku czy też na podstawie zawiadomienia właściwego organu o takim zdarzeniu, o tyle w przypadku robót budowalnych prowadzonych warunkach samowoli budowlanej ocena podmiotu mogącego wykonać obowiązki jest zadaniem bardziej skomplikowanym. Określenie podmiotu na który należy nałożyć obowiązek rozbiórki nie może abstrahować od tego czy właściciel nieruchomości faktycznie włada nieruchomością. Należy też mieć na względzie, iż takie prawa jak posiadanie podlegają stosowej ochronie (obrona konieczna, dozwolona samopomoc, roszczenia posesoryjne itd.). Nie bez przyczyny ustawodawca użył też w przywołanym wyżej art. 52 Prawa budowlanego spójnika "lub" nie zaś "albo". Warto przypomnieć, iż wprawdzie oba spójniki oznaczają alternatywę - z tym, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną, czyli użycie go wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek. W realiach niniejszej sprawy nie budzi też wątpliwości, iż skoro Właściciel nieruchomości zabiega o rozbiórkę objętej postępowaniem organów nadzoru budowalnego przydomowej oczyszczalni ścieków i jak oświadczył na rozprawie w razie wydania nakazu rozbiórki na Inwestora potwierdzi jego prawo do dysponowania nieruchomością taki cel, nic nie stoi na przeszkodzie wykonaniu nakazu rozbiórki przez Inwestora. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy winien zastosować się do przedstawionej powyżej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.