III SA/Gd 34/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 29 czerwca 2023 r., nr SKO.442.9.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. nr GC.6830.14.D.2018, wydaną na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 650 ze zm.) – dalej jako: "p.g.k.", Wójt Gminy Słupsk orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym B., gm. S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]9, stanowiącej własność Gminy S., położonej w sąsiedztwie nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B., gm. S.: oznaczonej jako działka nr [...]/2, stanowiącej własność Gminy S., oznaczonej jako działka nr [...]/3, stanowiącej własność D. i J. F., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...]. Wskazano w ww. decyzji, że granica pomiędzy ww. nieruchomościami przebiega zgodnie z opisami granic i szkicami granicznymi zamieszczonymi w protokole granicznym z dnia 17 grudnia 2018 r. sporządzonymi przez geodetę uprawnionego A. K. załączonym do operatu rozgraniczeniowego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...] Starostwa Powiatowego w Słupsku. Decyzją z dnia 12 maja 2023 r. nr GC.6830.14.D1.2018, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", Wójt Gminy Słupsk po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzja odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 28 lutego 2019 r., Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2021 r. M. S. zwróciła się do Wójta Gminy Słupsk o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...]9 w obrębie B., gmina S., zakończonego decyzją z dnia 28 lutego 2019 r., w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku M. S. podniosła, że w dniu 29 czerwca 2021 r. geodeta wznowił znaki graniczne działki nr [...]9/1, położonej w obrębie B., których wyniki udostępnił pełnomocnikowi strony w dniu 10 lipca 2021 r. Analiza udostępnionej dokumentacji wykazała, że w zasobie geodezyjnym prowadzonym przez Starostę Słupskiego znajdują się dokumenty jednoznacznie wskazujące, iż przebieg granic przedmiotowej nieruchomości został ustalony niezgodnie z tą dokumentacją, w szczególności szkicem podstawowym z 1966 r., sporządzonego przez geodetę W. J. Zdaniem organu prowadzone w latach 2018 i 2019 postępowanie przebiegło prawidłowo. Organ administracyjny nie dysponował jednak ww. szkicem podstawowym z 1966 r., dokument ten nie był więc znany organowi, który wydał decyzję. Organ ten nie jest również w stanie potwierdzić, czy dokument ten był udostępniony z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że geodeta zataił istnienie tego dokumentu. Wykonawca pracy geodezyjnej przeprowadził rozgraniczenie bazując na otrzymanych dokumentach, mając zaufanie do organu prowadzącego zasób, że wszystkie zostały mu udostępnione. Jednakże badając treść ww. szkicu podstawowego z 1966 r. organ administracyjny stwierdził, że spełnia on kryteria wskazane w § 3 pkt 2 i § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości - jednak stanowi on sprzeczny dowód w sprawie. Dokument ten nie ma odzwierciedlenia w innej dokumentacji z zasobu na podstawie którego można by dowieść, że miara 26m jest miarą prawdziwą. Nie można wykluczyć, że miara jest obarczona błędem grubym i jest miarą zaburzoną, brak bowiem kontroli w innym materiale geodezyjnym. Natomiast znajdujący się w zasobie geodezyjnym szkic podstawowy bez numeru dla działek (parceli) [...] obręb [...] B., sporządzony przez T. N. nie zawiera numeru, daty powstania i zakwalifikowany jest do zbioru szkiców Państwowego Zasoby Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w Słupsku (PZGiK), jako szkic niezidentyfikowany. Ponadto na tym samym dokumencie widnieje miara w nawiasach (12m), stanowi to daną pozyskaną z mapy ewidencyjnej i nie pasuje do przebiegu granic wzdłuż istniejącego ogrodzenia oraz przeprowadzonego rozgraniczenia (przechodzi po środku). Na szkicu tym brak jest również osnowy pomiarowej, danych do obliczeń granic, na podstawie których można by jednoznacznie stwierdzić przebieg granicy, a umieszczone miary nie są jednoznaczne do ustalenia przebiegu tych granic. Szkic podstawowy nie posiada elementów zagospodarowania terenu, nie można wiec stwierdzić jak przebiega granica pomiędzy działkami. W PZGiK brak jest dokumentacji, na podstawie której można by jednoznacznie stwierdzić, że narożnik ogrodzenia i budynku stanowią element przebiegu granicy działki nr [...]/3 w obręb B. Szkic taki może zatem stanowić jedynie materiał poglądowy. Brak jest wszelkich danych do obliczeń oraz możliwości wykonania drugiego, niezależnego pomiaru, który gwarantowałby uzyskanie wymaganych dokładności zgodnie ze standardami geodezyjnymi wykonywania pomiarów sytuacyjno-wysokościowych. Organ podkreślił, że proces rozgraniczeniowy wszczynany jest w przypadku, gdy brak jest granicy prawnej oraz dokumentacji, która umożliwiałaby w sposób jednoznaczny i przejrzysty określić położenie punktów granicznych, dla ich wznowienia, czy wyznaczenia w terenie. Z uwagi na brak jednoznacznych danych liczbowych umożlwiających odtworzenie granicy dla części działki nr [...]9 w obręb B., część granicy została ustalona w drodze rozgraniczenia. Organ wskazał następnie na dokumentację wydaną przez PZGiK geodecie w formie papierowej i opisaną w protokole granicznym z rozgraniczenia części działki nr [...]9 w obręb B. z dnia 17 grudnia 2018 r. Podał, że w procesie rozgraniczenia została zachowana szerokość drogi 8 m i zwrócił uwagę, iż przy analizie granicy należy wziąć pod uwagę punkty wcześniej ustalone, przyjęte do zasobu, jako punkty bezbłędne stanowiące bazę - odniesienie się do pozostałych części granic, jednocześnie stanowiące granicę prawną. Punkt [...] (słupek ogrodzeniowy) został przyjęty w oparciu o szkic polowy nr 2 z dnia 13 maja 2014 r. geodety J. M. z rozgraniczenia części działki nr [...]6, obręb B. Został on zatwierdzony decyzją rozgraniczeniową Wójta Gminy Słupsk z dnia 25 lipca 2014 nr GG.6830.24B.D.2014 (nr w zasobie [...]). W tym postępowaniu rozgraniczeniowym ww. geodeta powołał się m.in. na szkic podstawowy W. J. z 1966 r. oraz na szkic podstawowy T. N., jako podstawę ustalenia przebiegu granic. Na długościach przyległych do działek nr [...] i [...] (wg starej numeracji) występują rozbieżności do 9 m. Szerokość działek stanowiących drogi wojewódzkie (nr [...]6 - 13m i nr [...]7 - 18m) również nie zostały zachowane. Punkty [...], [...], [...], [...] - określono w oparciu o protokół wznowienia znaków granicznych dla działki nr [...]4/9 z dnia 20 maja 2007 r. i szkic polowy z czerwca 2007 r. z podziału działki nr [...]4/9 geodety T. P. oraz nowy granicznik nr [...]. Podział zatwierdzono decyzją podziałową Wójta Gminy Słupsk nr GG-6011/41/D/2007 z dnia 22 maja 2007 r. - powstały działki nr [...]4/12-[...]4/16 ([...]). Nastąpiła zmiana konfiguracji przebiegu drogi w stosunku do pierwotnej mapy ewidencyjnej (zostały dodane punkty dodatkowe [...] i [...] zmieniające dotychczasowy przebieg granicy). Punkt [...] wznowiono podczas wznowienia znaków granicznych w dniu 22 stycznia 2019 r. przez geodetę A. K. Północna część granicy działki nr [...]9 opierająca się na punktach o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], istniejących w terenie i stanowiących granicę prawną, była bazą przy pracowaniu granicy dla działki nr [...]9. Podczas rozgraniczenia geodeta informuje uczestników o sprzeczności danych liczbowych. Dokument bez pełnych danych liczbowych potwierdzonych w innych dokumentach sam w sobie jest nieprzydatny do odtworzenia granicy działki. W ocenie organu, pomimo okoliczności, że szkic podstawowy z 1966 r. W. J. nie został udostępniony w dniu rozgraniczenia, nie miałby on bezpośredniego wpływu na ustalony przebieg granicy, z uwagi na brak niezbędnych danych. Gdyby bowiem dokument ten był pomocny, lecz sprzeczny z innymi danymi, geodeta miałby obowiązek poinformować o tym strony, przedstawić kształt przebiegu działki i nakłonić strony do ugody. Z protokołu granicznego z dnia 17 grudnia 2018 r. wynika, że rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 229 z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki o numerach [...], [...]3 i [...]2 nastąpiło na podstawie pierwotnej mapy ewidencji gruntów i budynków z 1979 r. (projekt scalenia i wymiany gruntów - załącznik nr 3). Z dokumentacji tej wynika, że działka nr [...]9, stanowiąca drogę winna mieć szerokość 8m na całej długości. Ustalono punkt "C". Dalsza część granicy została ustalona na podstawie zgodnego oświadczenia stron, z zachowaniem spójności co do szerokości drogi. Punkt "A" został oparty na punkcie [...] (słupek ogrodzeniowy), który został ustalony podczas rozgraniczenia działki nr [...]6/1 w 2014 roku. Północna część granicy działki nr [...]9 została odszukana na podstawie istniejących dokumentów. Sam zatem szkic polowy z 1966 r. nie może więc stanowić dowodu, w oparciu o który mogłaby zostać uchylona decyzja rozgraniczeniowa. Ewentualne pominięcie tego dowodu w postępowaniu rozgraniczeniowym nie spowodowało więc naruszenia prawa, a okoliczność nie jest istotna dla sprawy, nie mogłaby mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r., nr SKO.442.9.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że aby mogło dojść do wznowienia postępowania na wskazanej przez stronę podstawie muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe; przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte przez organ, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę; w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązany jest ustalić czy ta nowa okoliczność faktyczna rzeczywiście występowała, prowadząc w tym celu postępowanie wyjaśniające; nowe okoliczności faktyczne, jak i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych; 2) istnienie tych okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej; 3) wspomniane okoliczności faktyczne i dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe dowody to zaś takie, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za "nowe", choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił. W rozpatrywanej sprawie zarówno strona, jak i organ pierwszej instancji przyjęły, że szkic podstawowy z 1966 r. sporządzony przez geodetę W. J. stanowił nowy dowód w rozumieniu cytowanego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, skupiając się na odmiennych stanowiskach w odniesieniu do jego znaczenia prawnego w sprawie. Tymczasem wbrew temu stanowisku, z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że szkic ten znajdował się w zasobie geodezyjnym prowadzonym przez Starostę Słupskiego w czasie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Fakt ten jest w sprawie bezsporny - wynika nie tylko z wiedzy odwołującej i organu pierwszej instancji (wniosek o wznowienie postępowania z dnia 8 sierpnia 2021 r.; pismo organu pierwszej instancji z dnia 12 października 2021 r. nr GC.6830.14.2018; pismo organu pierwszej instancji z dnia 2 lutego.2023 r. nr GC.6830.14.2018), został on również potwierdzony przez organ prowadzący zasób geodezyjno-kartograficzny, tj. Starostę Słupskiego. Organ ten w piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. nr GK.6640.4.21.2023.II wskazał, że szkic podstawowy nr [...] zewidencjonowano w zbiorze szkiców w operacie [...] (ten identyfikator ewidencyjny materiału zasobu umieszczony został także na pieczęci Starosty Słupskiego prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, umieszczonej na kopii przedmiotowego szkicu w dniu 27 grudnia 2022 r.- w aktach sprawy) oraz w dokumentacji oznaczonej nr [...], jako załącznik do protokołu granicznego sporządzonego przez J. M. w 2014 r. (ten identyfikator znajduje się na kserokopii szkicu podstawowego z 1966 r. przedstawionej przez stronę wraz z wnioskiem wznowienie postępowania). A zatem, skoro szkic ten zewidencjonowano w zasobie, a ponadto stanowił on załącznik do protokołu granicznego z 2014 r., nie budzi wątpliwości, że znajdował się on w tym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu wydania decyzji rozgraniczeniowej, tj. w dniu 28 lutego 2019 r. Okoliczność ta powoduje, że organ orzekający w sprawie dysponował tym dokumentem w dniu wydania decyzji rozgraniczeniowej w 2019 r. W konsekwencji więc nie można takiego dowodu w postępowaniu wznowieniowym uważać za "nowy", czy "nie znany organowi, który wydał decyzję" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - nawet jeśli organ przeprowadzający rozgraniczenie z dowodem tym się nie zapoznał albo niewłaściwie go ocenił, oraz bez względu na okoliczności, które były tego powodem. Zdaniem organu odwoławczego dokonane ustalenie skutkuje przyjęciem, że okoliczności wynikające z dokumentu, którym organ administracyjny dysponował w dniu wydania decyzji są organowi znane. We wznowionym postępowaniu nie jest natomiast dopuszczalne przeprowadzenie dowodu, którego organ nie przeprowadził, choć potencjalnie mógł mieć wiedzę o jego istnieniu. Postępowanie wznowieniowe nie może być bowiem wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż nie jest ono tożsame z postępowaniem odwoławczym. Ocena właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym może być przeprowadzona jedynie przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym. Natomiast postępowanie wznowieniowe toczy się tylko w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Mając zatem na uwadze, że nie ujawniono nowych dla tej sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z dnia 28 lutego 2019 r., które nie byłyby znane organowi wydającemu tę decyzję, brak było – zdaniem organu odwoławczego – podstaw do ponownej weryfikacji wymienionej decyzji ostatecznej - i to niezależnie od tego, czy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody byłyby dla sprawy istotne, bowiem przesłanki te winny zostać spełnione łącznie. Uzasadniało to konieczność wydania decyzji w oparciu o treść art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym uchybienie organu pierwszej instancji w omówionym zakresie pozostało bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji, bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada ono prawu. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegający na uznaniu, że na etapie postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z 28 lutego 2019 r., Wójt dysponował dokumentami (dowodami), których ujawnienie stanowiło podstawę wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ orzekający o rozgraniczeniu dowodami tymi nie dysponował, względnie: 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na uznaniu, że istnienie dokumentu (dowodu) w zasobie innego organu administracji wyłącza możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wójta, pomimo, że w ramach postępowania wznowieniowego ujawniła się kolejna przesłanka wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Wójta polegająca na wyjściu na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję, tj. faktu, że ustalona przez upoważnionego geodetę granica nie została przyjęta na podstawie oświadczenia stron, gdyż żadna ze stron nie złożyła oświadczenia o przebiegu granicy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji Wójta Gminy Słupsk o rozgraniczeniu z dnia 28 lutego 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że stanowisko organu spowodowało konieczność postawienia alternatywnych zarzutów. Z jednej strony organ prawidłowo bowiem wskazał, że na etapie postępowania rozgraniczeniowego szkic podstawowy z 1966 r. znajdował się w zasobie geodezyjnym. Z drugiej zaś organ przyjął, że organ orzekający w sprawie dysponował tym dokumentem w dniu wydania decyzji rozgraniczeniowej w 2019 r. Twierdzenia te są sprzeczne. W każdym razie należy stwierdzić, że istnienie dokumentu w zasobie geodezyjnym prowadzonym przez Starostę Słupskiego nie oznacza automatycznie, że był on znany Wójtowi na etapie postępowania rozgraniczeniowego. Jak wykazano w ramach postępowania było wręcz przeciwnie, gdyż Wójt nie dysponował ww. szkicem. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy albo błędnie ustalił stan faktyczny, albo błędnie przyjął, że istnienie dokumentu (dowodu) w zasobie innego organu administracji wyłącza możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącej powołany szkic spełnia wszystkie wymagania wynikające z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r., nr 45, poz. 453) dla uznania, że dokument może stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy. Dane zawarte na ww. szkicu z 1966 r. dotyczą kluczowej dla niniejszej sprawy granicy, która w protokole granicznym została opisana punktami [...] - A. W szczególności na szkicu podana jest miara czołowa tego odcinka granicy, która wynosi 26.0 m. Ponadto, wbrew twierdzeniom geodety, stanowiącym następnie motywy wydania zaskarżonej decyzji, szkic nie jest w żadnym miejscu sprzeczny z innymi dokumentami. Przeciwnie, dane zawarte na szkicu są zgodne z istniejącym na gruncie faktycznym stanem posiadania (przebiegiem ogrodzenia). Potwierdzeniem tego jest fakt, że geodeta, a następnie Wójt podjęli próbę pozbawienia szkicu waloru dowodowego. Próbę tę należy uznać nie tylko za nieudaną, ale również sprzeczną z bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Przepisy wykonawcze nie dają geodecie uprawnień do kwestionowania mocy dowodowej dokumentu, jeżeli ten spełnia określone w przepisach wymagania. Ponadto zarówno geodeta (działający jako biegły w zastępstwie organu) oraz sam organ związani są domniemaniem, wynikającym z normy art. 76 § 1 k.p.a. W każdym razie nie jest dopuszczalne wnioskowanie o braku wartości dowodowej dokumentu pierwszej kategorii (§ 5 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia) na podstawie dokumentów, które (ewentualnie) mogą służyć za podstawę ustalenia przebiegu granicy (§ 5 ust. 1 pkt 2). W odwołaniu od decyzji wykazano ponadto kolejną, samoistną przesłankę wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji rozgraniczeniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wynika z powołanego przepisu, nie tylko nowe dowody, ale i nowe okoliczności faktyczne stanowią podstawę wznowienia postępowania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się wyjaśnienie geodety uprawnionego A. K. z dnia 18 stycznia 2023 r., który z upoważnienia Wójta prowadził przedmiotowe czynności rozgraniczeniowe. Z wyjaśnień tych wynika, że przyjęta granica została przez geodetę zasugerowana, a następnie zaakceptowana przez przybyłe na grunt strony (vide str. 3, akapit 6). Po przytoczeniu treści przepisów art. 31 ust. 3 p.g.k. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia skarżąca podniosła, że w doktrynie przyjmuje się, iż oświadczenia stron lub jednej ze stron mogą być przyjęte za podstawę do rozstrzygnięcia o ustaleniu linii granicznej tylko wtedy, gdy nie ma sporu granicznego. W takiej sytuacji geodeta stabilizuje punkty graniczne opisujące przebieg granicy wynikający z oświadczenia stron, sporządza protokół graniczny i wykonuje pomiar granicy oraz trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu. Ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 3 p.g.k.) nie może być wynikiem akceptacji przebiegu granicy zaproponowanej przez geodetę. W szczególności, kiedy geodeta uznał, że brak jest dokumentów, które mogą stanowić podstawę ustalenia granicy (vide pkt 9.1. protokołu granicznego z dnia 17 grudnia 2018 r.). Ustalenie przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron polega na przyjęciu oświadczenia, w którym to strony wskazuje, jaki w ich ocenie jest przebieg granicy. Tymczasem, jak wynika z ww. wyjaśnień, przebieg granicy został ustalony i zaproponowany przez geodetę. Pomimo, jak przyjął geodeta, że brak było danych, które pozwoliłby na wyznaczenie granicy. Potwierdzenie takiego sposobu ustalenia granicy znajduje się w protokole, gdzie wskazano w pkt 9.2. (Oświadczenia stron dotyczące przebiegu granic), że państwo F. oświadczają, że granice znają i akceptują. O ile z treści protokołu nie można było jednoznacznie stwierdzić jak dokładnie wyglądało samo oświadczenie, to wyjaśnienia geodety z dnia 18 stycznia 2023 r. nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości i należy je uznać za nowe okoliczności. Skarżąca stwierdziła zatem, że ustalenie granicy nie miało miejsca na podstawie zgodnego oświadczenia stron, gdyż żadna ze stron nie złożyła oświadczenia o przebiegu granicy. Dopiero z wyjaśnień geodety wynika, że przebieg granicy został wyznaczony przez niego na podstawie dokumentów, które nie mogły stanowić podstawy ustalenia granicy, a tak ustalona granica została przez obecną (jedną) stronę zaakceptowana. Jest to o tyle zrozumiałe, że wskazana przez geodetę granica została znacząco przesunięta na korzyść akceptującej strony. W tych warunkach obowiązki geodety powinny sprowadzać się do tymczasowego utrwalenia punktów granicznych według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznaczenia ich na szkicu granicznym, sporządzenia opinii i przekazania całości dokumentacji właściwemu wójtowi (art. 34 ust. 1 p.g.k.). To z kolei oznacza, że wystąpiły nie tylko przesłanki do wznowienia postępowania, ale również do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć, istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczenia wymaga, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nadzwyczajnego, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Słupsk z dnia 28 lutego 2019 r. o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym B., gm. S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]9, stanowiącej własność Gminy Słupsk, położonej w sąsiedztwie nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B., gm. S.: oznaczonej jako działka nr [...]2, stanowiącej własność Gminy Słupsk, oznaczonej jako działka nr [...]3, stanowiącej własność D. i J. F., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...]. Z uwagi na powyższe, wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową uruchamiającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wymienioną w przepisach prawa procesowego. Katalog przesłanek stanowiących podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie ustanowiony został w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., przy czym wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Jak wynika jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji, przyjętą w niniejszej sprawie podstawą prawną wznowienia był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ustanawiający jako przesłankę wznowienia wyjście na jaw nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Za taki nowy dowód w niniejszej sprawie skarżąca jak i organ pierwszej instancji uznały szkic podstawowy z 1966 r. sporządzony przez W. J., przy organ pierwszej instancji, odmienne od skarżącej, wywodził, że dowód ten nie miał znaczenia prawnego w sprawie. Istotą sporu pomiędzy stronami w niniejszych sprawach jest zatem ocena przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie wznowienia postępowania podatkowego, a w szczególności ocena zaistnienia nowych istotnych dowodów i okoliczności nieznanych organowi podatkowemu w dacie podejmowania decyzji w postępowaniu zwykłym. Odnosząc się do podnoszonej przesłanki wznowieniowej - z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi o wznowieniu postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, Sąd stanął – podobnie jak organ odwoławczy na stanowisku, że nie zostały ujawnione żadne istotne dowody istniejące w dacie wydania decyzji, a nieznane organowi. Z powyższego przepisu wynika, że przesłanka nowych okoliczności lub dowodów jest spełniona wtedy, gdy: 1. ujawnią się w sprawie nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, 2. okoliczności te lub dowody będą miały charakter nowych w stosunku do przeprowadzonego dotąd postępowania wyjaśniającego, 3. okoliczności lub dowody muszą być istotne dla sprawy, czyli takie które mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, więc wywołują konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w całości lub w części. Należy podkreślić, że wszystkie te trzy elementy muszą zostać spełnione łącznie. W ocenie Sądu organ prawidłowo wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe nie może służyć do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a jego granice determinuje wskazana przez organ podstawa wznowienia. Kolegium prawidłowo nie dostrzegło podstaw do zastosowania konstrukcji wznowienia postępowania w związku ze wskazanym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w ww. przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nieznane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie zalicza się dokonanej przez organ ponownej oceny materiału dowodowego sprawy, czy też zastosowania w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1331/07, ONSA 2000 Nr 2, poz. 74, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Kr 588/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 83). Uzyskanie przez organ administracji publicznej informacji podważającej podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej nakłada na ten organ obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania, m.in., czy zachowane są terminy oraz czy dana informacja stanowi ustawową przesłankę wznowienia. Co jednak istotne, samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej, gdyż decydujące znaczenie ma dalszy etap postępowania, w którym organ winien dokonać szczegółowej analizy podstawy wznowienia. Uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy organ wykaże i uzasadni, że zaistniała jedna z przesłanek wznowienia. Z powyższego wynika, że nowe okoliczności i nowe dowody, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi, a przy tym miał on wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji też na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że "ujawniony" warunek nowych okoliczności i dowodów należy odnieść do organu, a nie strony. Zaniedbanie lub co najmniej złe wykonanie obowiązków pracowników organu nie może być uznane za przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu. Nie jest to bowiem ani nowa okoliczność, ani nowy dowód, które mimo że istniały, nie były znane organowi w dacie wydawania decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 693/97, LEX nr 48156). Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Fakt, że urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności na skutek przeoczenia czy też niedokładnego przeczytania akt, nie może uzasadniać wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., III SA 5019/98, ONSA 2000, Nr 2, poz. 63, R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2014, s. 614). Stanowiska odmiennego, sprowadzającego się do poglądu, iż dla przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy nieujawnienie nowej okoliczności w postępowaniu dotkniętym wadą uzasadniającą wznowienie postępowania nastąpiło wskutek zaniedbań organu prowadzącego sprawę (np. wskutek niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych przyczyn, nie można odnieść do sytuacji, w której organ administracji publicznej w chwili wydawania decyzji ostatecznej ma możliwość pozyskania istotnych dla sprawy informacji z urzędu i to informacji przedstawiających potencjalnie określony stan faktyczny i prawny w sposób mający istotny wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz – z sobie znanych przyczyn nie uzyskuje tego rodzaju danych i na podstawie akt sprawy i już zgromadzonego materiału wydaje rozstrzygnięcie nie czekając na istotne w sprawie informacje. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem NSA: "nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (wyroki: z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt III SA 2991/01, oraz wcześniej wymieniony z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5019/98). Innymi słowy, przez pojęcie okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję należy rozumieć tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99). Gdyby bowiem okoliczności te były znane organowi, to wznowienie postępowania jest wadliwe, a decyzja wydana w jego wyniku nieważna (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, Lex nr 33391, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 26/97, Lex nr 34651, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 26/97, Lex nr 34651). Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2008 r.: "Jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji, jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności" (sygn. akt VIII SA/Wa 197/08, Lex nr 522485). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to znajduje uzasadnienie w tym, że potrzeba eliminacji decyzji wadliwych nie jest wartością bezwzględną i jest możliwa tylko w wypadku ścisłego wypełnienia przesłanek nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych. Organy administracji nie mają podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, w dodatku na niekorzyść strony, gdy nie sposób mówić o ujawnieniu nowego dowodu lub nowej okoliczności (wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, ONSA 2001 Nr 3 poz. 123; z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2013/01, niepubl.; z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 1831/00, niepubl.). Skoro wznowienie postępowania jest nadzwyczajną procedurą kontroli decyzji ostatecznych, a zarazem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., to nie można w tym trybie otwierać możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim organ mógł i powinien je przeprowadzić, wydając decyzje, gdyż nie można wówczas uznać okoliczności niewyjaśnionych przez organ za okoliczność nieznaną temu organowi w dacie wydania decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest też moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, przy czym momentem ujawnienia jest moment, w którym ta okoliczność lub dowód zostały udostępnione organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się przez organ z ich treścią. W wyroku z dnia 20 maja 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeśli organ orzekający w postępowaniu zwykłym posiada wiedzę na temat potencjalnego dowodu, lecz rezygnuje z jego przeprowadzenia (...), to nie można ujawnionych po wydaniu decyzji informacji, które mogły być potwierdzone takim dowodem kwalifikować z punktu widzenia przesłanki wznowieniowej (...) jako nowych okoliczności faktycznych" (sygn. akt FSK 1752/04, LEX nr 171488). Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., nakazującym organowi zebranie i w sposób wyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego. Znajdowała ona też zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przypomnieć w związku z tym należy, że instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego, tj. kolejną jego instancją. W następstwie tego postępowania nie następuje merytoryczna kontrola ostatecznej decyzji we wszelkich jej aspektach, gdyż w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 47/05). Nie można zatem w postępowaniu wznowieniowym dokonać odmiennej oceny wyłącznie na podstawie dowodu, który nie istniał w dacie wydania decyzji bądź na skutek przeprowadzenia dowodu, którego organ nie przeprowadził, choć potencjalnie mógł mieć wiedzę o jego istnieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II FSK 933/08, II FSK 278/06, II FSK 1834/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencje uchybień organu, który mając wiedzę co do okoliczności faktycznej potencjalnie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy nie ocenił jej zgodnie z prawem materialnym, nie mogą być przerzucane na stronę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd wskazuje, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że uznany przez skarżącą na nowy dowód szkic podstawowy z 1966 r. znajdował się w zasobie geodezyjnym prowadzonym przez Starostę Słupskiego w czasie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Słupsk z dnia 28 lutego 2019 r. Świadczą o tym bezspornie, jak to słusznie wykazał organ odwoławczy, okoliczności wynikające z pisma Starosty Słupskiego z dnia 17 lutego 2023 r. Organ ten wskazał, że szkic podstawowy znajduje się w dokumentacji oznaczonej nr [...], jako załącznik do protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego J. M., która była udostępniona w ramach licencji dla pracy geodezyjnej pod numerem [...], a więc stanowiących podstawę do wydania ww. decyzji Wójta Gminy Słupsk z dnia 28 lutego 2019 r. Okoliczność ta stanowi o tym, że dowód w postaci ww. szkicu podstawowego istniał w dacie wydania ww. decyzji z dnia 28 lutego 2019 r., a co więcej organ wydający tę decyzję mógł mieć wiedzę o jego istnieniu. W tym właśnie znaczeniu organ odwoławczy uznał, że organ orzekający w sprawie rozgraniczeniowej decyzją z 2019 r. dysponował tymże dokumentem, a stanowisko to Sąd uznaje za prawidłowe. Jeżeli organ nie zapoznał się z tym dowodem, nie sposób tylko z tego względu, twierdzić, że stanowi on nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczności wynikające z treści szkicu podstawowego z 1966 r. nie były w żaden sposób ukryte przed organem wydającym decyzje ostateczną, przeciwnie – zważywszy na obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego i dokonania wyczerpującej oceny sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego – obowiązkiem organu było dokonanie oceny i weryfikacji, czy uprawniony geodeta przedstawił protokół graniczny oparty na kompletnych informacjach znajdujących się w zasobie geodezyjnym, do którego organ ma dostęp Tym samym zachodziły podstawy do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 28 lutego 2019 r., a to na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Jak już to wcześniej wyjaśniono, istota trybu szczególnego, jakim jest wznowienie postępowania, sprowadza się do zbadania konkretnych nowych okoliczności lub nowych dowodów ujawnionych po zakończeniu postępowania, a nie do weryfikacji poczynionych w postępowaniu wymiarowym ustaleń lub też dowodów, którymi organ dysponował w toku tego postępowania, lecz ich nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji. Wznowienie postępowania nie może prowadzić do mnożenia liczby instancji rozstrzygających daną sprawę (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1046/12). Jak zauważył bowiem NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 1831/00: "nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za nowe, choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił." Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu nieuwzględnienia kolejnej samoistnej przesłanki wznowienia postępowania, a której zaistnienie skarżąca przywołała w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie zaistnienie nowej okoliczności polegającej na wyjaśnieniu geodety uprawnionego A. K. z dnia 18 stycznia 2023 r., że przyjęta granica została przez geodetę zasugerowana, a następnie zaakceptowana przez przybyłe na grunt strony, Sąd uznał, że treść ww. pisma geodety w przytoczonej przez skarżącą części (str. 3, akapit 6 pisma – k. 45v akt administracyjnych) została błędnie zinterpretowana przez skarżącą. Geodeta uprawniony wyjaśniał jedynie metodologię pracy geodezyjnej, w toku której przybyłe strony składają oświadczenie o akceptacji przebiegu granicy, lub się z nią nie zgadzają – granicy sugerowanej przez geodetę, który – jak wskazał geodeta w tym samym piśmie – jest bezstronny, nie wskazuje jednoznacznie położenia punktów granicznych, czuwając, czy nie dochodzi do przywłaszczeń gruntu. Z treści pisma nie wynika w żaden sposób, aby w toku pracy geodezyjnej geodeta sugerował przebieg granic działek podlegających rozgraniczeniu. W opisanych okolicznościach rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za zgodne z prawem, zaś skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.