I SA/Gl 564/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Wiciak, Sędziowie WSA Teresa Randak, Marta Wojciechowska (spr.), Protokolant Monika Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...], wydane na podstawie przepisów art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) [dalej k.p.a.] oraz art. 17 §1, art. 18, art. 23 §1 i 4 pkt 1 i art. 59 §5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity z 2005r. Dz.U. Nr 229, poz. 1954) [dalej u.o.p.e.a.], którym Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec B. M. . Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o poniższy stan faktyczny. Urząd Skarbowy w C. skierował do egzekucji tytuł wykonawczy z dnia [...]. nr [...]. wystawiony przez wierzyciela Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej przeciwko B. M., a obejmujący wierzytelności z tytułu rat za koncesje i odsetki. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 24 września 1993 r. w sprawie opłat za uprawnienia przewozowe oraz opłat drogowych w międzynarodowym transporcie drogowym (Dz. U. Nr 92, poz. 428 ze zm.). W wyniku zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego organ egzekucyjny wyegzekwował całą należność. Zobowiązany B. M. nie godząc się jednak z prowadzoną przeciwko niemu egzekucją wniósł w ustawowym terminie zarzuty na postępowanie egzekucyjne, wskazując jako podstawę prawną art. 32, 33 ust.1 i art. 59 §1 pkt 2 u.o.p.e.a. i podnosząc, że objęte tytułem wykonawczym wierzytelności wygasły wskutek przedawnienia. Wskazał jednocześnie, że opłaty te miały charakter opłat administracyjnych i podlegały przepisom ustawy z dnia 19 grudnia 1980r. o zobowiązaniach podatkowych na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych. Ustawa o zobowiązaniach podatkowych została zastąpiona ustawą Ordynacja podatkowa i stosownie do art. 2 §1 pkt 1 tej ustawy, do dochodzonych opłat miały zastosowanie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, a wśród nich przepisy dotyczące przedawnienia. Wierzytelności z tytułu opłat za koncesje dotyczyły roku 1993 i 1994, a zatem w myśl przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia, w tym art.70, uległy przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od upływu terminu płatności podatku i nie mogą być przedmiotem egzekucji wszczętej w 2001r. Poza tym skarżący zarzucił, że wierzyciel uchybił również obowiązkowi określenia tych opłat w drodze decyzji, o której mowa w art. 21 Ordynacji podatkowej i podniósł także, iż w sprawie dokonano zajęcia rachunku bankowego objętego małżeńską wspólnością ustawową pomimo wystawienia tytułu tylko na jednego małżonka. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nie uznał zarzutów skarżącego. W związku z uruchomieniem trybu zażaleniowego sprawa ta była rozpatrywana przez Dyrektora Izby Skarbowej w K., który postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że organ egzekucyjny w ogóle nie był uprawniony do merytorycznego badania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co sprawia, że postanowienie organu podatkowego pierwszej instancji nie mogło zostać wydane z naruszeniem wskazanych przez skarżącego przepisów prawa. Nie godząc się postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej B. M. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA/Ka 597/02 uchylił zaskarżone postanowienie, albowiem w rozstrzyganej sprawie wierzyciel nie wyraził swojego stanowiska w formie przewidzianej prawem, a mianowicie w formie postanowienia. W konsekwencji Dyrektor Izby Skarbowej uchylił zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po wydaniu przez wierzyciela postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] ponownie nie uznał zarzutów skarżącego, i wskazał, że w świetle przepisu art. 34 §1 u.o.p.e.a. jest on związany postanowieniem wierzyciela w przedmiocie zarzutów. Postanowienie to zostało zaskarżone przez B. M. pismem z dnia 9 listopada 2006r., w którym skarżący nadal podtrzymał zarzut przedawnienia obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, jednak w uzasadnieniu Dyrektor wskazał, iż B. M. w pismach z dnia 11 i 22 listopada 2001r. kierowanych do organów, domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.o.p.e.a. Ponieważ organ egzekucyjny nie odniósł się do tego żądania w zaskarżonym postanowieniu, zdaniem Dyrektora organ powinien zająć się tą kwestią w odrębnym postępowaniu. Dodatkowo Dyrektor wystosował w tej sprawie pismo do Naczelnika Urzędu Skarbowego, w którym wskazał na konieczność podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o umorzenie postępowania. Kierując się tymi zaleceniami Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec B. M.. Uzasadniając wydane postanowienie Naczelnik wskazał, że w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko B. M. toczyło się postępowanie związane z wniesionym zarzutami na postępowanie egzekucyjne. Zarzuty te zostały odrzucone, a zatem brak podstaw do umorzenia postępowania. Skarżący odwołał się od wydanego postanowienia i w złożonym zażaleniu ponownie domagał się umorzenia postępowania oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie zarzucił, że organ podatkowy pierwszej instancji wydanym postanowieniem naruszył przepis art. 59 §1 pkt 2 u.o.p.e.a., który to stanowi samodzielną i odrębną od przepisu art. 34 §4 u.o.p.e.a. podstawę umorzenia postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w K. - Ośrodek Zamiejscowy w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 124 k.p.a. Stwierdzone naruszenie polegało na zaniechaniu zbadania i rozważenia przesłanek dotyczących umorzenia postępowania, o których mowa w art. 59 §1 pkt 2 u.o.p.e.a., i na które powoływał się skarżący. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] kolejny raz odmówił umorzenia postępowania. Uzasadniając wydane postanowienie, wskazał na przebieg postępowania w sprawie zarzutów i podkreślił, że wierzyciel zajmując stanowisko w sprawie zarzutów uznał zarzuty za bezpodstawne, a stosownie do art. 34 §1 u.o.p.e.a. wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Dodatkowo Naczelnik podkreślił, iż stosownie do art. 29§1 u.o.p.e.a. organ egzekucyjny jest uprawniony jedynie do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji, jednak nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych względów Naczelnik odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na wymienione postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym nadal domagał się umorzenia postępowania oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł poza dotychczasową argumentacją również i to, że organ rozstrzygając w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego winien badać czy obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym wygasł wskutek przedawnienia, a nadto czy wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 17 §1, art. 18, art. 23 §1 i 4 pkt 1 i art. 59 §5 u.o.p.e.a., zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Dyrektor zwrócił uwagę na zasadnicze kwestie występujące w tej sprawie, a mianowicie to, że wierzyciel postanowieniem z dnia [...] nie uznał zarzutów skarżącego dotyczących przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz zarzutu naruszenia art. 21 O.p. poprzez niewydanie decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe. W związku z tym organ egzekucyjny będąc związany stanowiskiem wierzyciela oddalił zarzuty skarżącego. W tej sytuacji, wobec treści art. 34 §1 u.o.p.e.a., nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nadto Dyrektor wskazał, że organ egzekucyjny jest organem wykonawczym i badanie, czy należność objęta tytułem wykonawczym jest wymagalna, wykraczałoby poza jego kompetencje. Dyrektor zauważył także, że wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego wpłynął w dniu 12 września 2001r., natomiast już w dniu 14 września 2001r. wyegzekwowano dochodzoną należność, a zatem brak było przedmiotu sporu. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze pełnomocnik zarzucił, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, a to: art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 1980r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia należności objętych tytułem wykonawczym oraz art. 3 u.o.p.e.a. poprzez zaniechanie zbadania konieczności wydania decyzji obejmujących obowiązek uiszczenia opłat. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ egzekucyjny nie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazywanych w zażaleniu i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nadto organ egzekucyjny nie wykonał zaleceń zawartych w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zwrócił uwagę na niekonsekwencję wierzyciela, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]. wskazał, że w czasie wydawania skarżącemu koncesji, z którą związane są opłaty występujące w niniejszej sprawie, obowiązywała ustawa z dnia 19 grudnia 1980r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.) to jednak, zdaniem wierzyciela, nie oznacza to wcale, że przepisy tej ustawy należy stosować do oceny przedawniania należności z tytułu tych opłat. Według pełnomocnika skarżącego, wierzyciel tym samym podzielił przeciwne do swojego stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 14 listopada 1997r. sygn. akt I SA/Wr 1686/96 opubl. Lex nr 31852, na które to powołuje się właśnie skarżący. Nadto wskazał także, że skoro należności występujące w niniejszej sprawie podlegały reżimowi ustawy o zobowiązaniach podatkowych, to ma do nich zastosowanie również zajmująca obecnie jej miejsce ustawa - Ordynacja podatkowa i jej przepisy dotyczące przedawniania. Podniósł również zarzut nierozważenia przez organ egzekucyjny występowania przesłanek z art. 59 §1 pkt 2 u.o.p.e.a., na które powoływała się strona i podkreślił, że warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie winno być najpierw wydanie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację i stanowisko prezentowane w sprawie. Nadto podkreślił, iż część argumentów podnoszonych w skardze dotyczy zagadnień związanych ze stanowiskiem wierzyciela i zarzutami na postępowanie egzekucyjne, które były przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć. Przed sądem strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem. W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydana decyzja lub postanowienie narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchyla decyzję lub postanowienie w części lub w całości. Uchylenie następuje w przypadku, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, postanowienie organu odwoławczego zawiera uchybienia, które uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W artykule 59 §1 u.p.e.a. wskazano w kolejnych dziesięciu punktach przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, przy czym nie ustalono terminu do wniesienia takiego żądania, co oznacza, iż żądanie umorzenia postępowania zobowiązany może wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania może nastąpić w każdym jego stadium, zarówno przed wszczęciem egzekucji administracyjnej jak i po jej zakończeniu. W niniejszej sprawie żądanie umorzenia postępowania zostało zgłoszone przez zobowiązanego wraz z zarzutami na postępowanie egzekucyjne i było ponawiane w pismach z dnia 22 listopada 2001r. oraz z dnia 9 listopada 2006r. Konieczność wyodrębnienia tego wniosku do osobnego rozpatrzenia stwierdził Dyrektor Izby Skarbowej w postanowieniu z dnia [...] nr [...]. Stosując się do zaleceń Dyrektora Izby Skarbowej organ egzekucyjny potraktował wniosek o umorzenie postępowania jako odrębne żądanie i wydał postanowienie odmawiające umorzenia postępowania. Konsekwencją potraktowania żądania umorzenia postępowania, jako odrębnego wniosku złożonego na podstawie art. 59§ 1 pkt 2 u.p.e.a., jest konieczność rozpoznania takiego wniosku w oparciu o przesłanki umorzenia wskazane w powołanym artykule, a także rozpatrzenia przez organ argumentów strony, w kontekście wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek. Organ egzekucyjny jest wówczas zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania postanowienia o umorzeniu bądź odmowie umorzenia postępowania. Stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Skarżący wskazując na przesłanki umorzenia postępowania powoływał się zarówno na wygaśnięcie obowiązku wskutek przedawnienia, podkreślając, iż przedmiotem egzekucji są należności dotyczące opłat z tytułu koncesji za lata 1993 i 1994, jak i na brak decyzji, która stanowiłaby podstawę wydania tytułu egzekucyjnego. Dyrektor wydając zaskarżone postanowienie ograniczył się w nim jedynie do stwierdzenia, że jako organ nadzoru sprawdza tylko legalność działania organu egzekucyjnego, a wobec zajęcia stanowiska przez wierzyciela i oddalenia zarzutów, nie było podstaw do badania tej kwestii. Skoro rozstrzygany w niniejszym postępowaniu wniosek o umorzenie złożony został w oparciu o art. 59 u.p.e.a., a tak właśnie twierdzi strona i do takiego wniosku doszedł Dyrektor Izby Skarbowej w K., to mamy do czynienia z odrębnym postępowaniem, prowadzonym w innym trybie. Dlatego nie zasługuje na aprobatę stanowisko organów odnośnie braku uprawnienia do badania przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na związanie organu stanowiskiem wierzyciela. Stosownie bowiem do treści art.34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela przy badaniu zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 u.p.e.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., bada z urzędu ten problem i zobowiązany jest samodzielnie go rozstrzygać (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2007r. sygn. akt I SA/Kr 1611/04, nie publ.). Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jest on obowiązany do sprawdzenia, czy obowiązek ten nie wygasł. Jeżeli zaś organy tego nie uczyniły, przedwczesne byłoby wydanie postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007r. sygn.akt III SA/Wa 2417/06, wybór LEX nr 298147; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2006r. sygn. akt III SA/Wa 2258/05, wybór LEX nr 19757; wyrok NSA z dnia 10 grudnia1998r. sygn. akt III SA 1418/97; wyrok NSA z dnia 7 maja 2003r. sygn. akt I SA/Wr2282/00) . Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż rozpatrując wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., organ winien rozpoznać ten wniosek w odniesieniu do wskazanych w powołanym artykule przesłanek i argumentów skarżącego. Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z art. 18 ustawy egzekucyjnej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania egzekucyjnego. Stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a., który stosuje się do postanowień w związku z treścią odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (porównaj wyrok NSA w Warszawie sygn. akt II SA 692/98 z dnia 7 lipca 1998, wybór LEX nr 41386). Zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów, o których mowa w art.107 § 1 i 3 k.p.a. W postanowieniu tym organ przede wszystkim nie wskazał faktów i dowodów, na których się oparł, nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się wydając zaskarżone postanowienie, nie przedstawił na poparcie swojego stanowiska argumentów i nie ocenił argumentów podnoszonych przez stronę. Przywołanie w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia w sprawie zarzutów i stanowiska wierzyciela nie może być utożsamiane z rozpatrzeniem przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art.59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a zatem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo w ocenie Sądu stwierdzone naruszenia 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. art. 18 u.p.e.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 145§1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.