II SA/Go 765/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] Wójt Gminy Z., powołując się na przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, a także art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, póz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E.P. z dnia [...] uzupełnionego w dniach [...], ustalił dla wnioskodawczyni warunki zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (wymiana ogumienia i wulkanizacja) wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości S. w gminie Z.. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy Z. wskazał, iż z uwagi na fakt, że dla objętego wnioskiem terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, określenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji następuje w drodze decyzji, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] organ ten zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach. W wyniku powyższego zawiadomienia, pismem z dnia [...] P.P. - właściciel działki sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja - sprzeciwił się budowie budynku mieszkalno-usługowego, uzasadniając, iż kupując działkę został poinformowany, że na tym terenie nie przewiduje się zabudowy innej niż mieszkaniowa, a nadto, że budowa warsztatu samochodowego i związany z tym zwiększony ruch kołowy, będzie negatywnie wpływać na środowisko i mieszkańców osiedla. Wójt Gminy Z. wskazał, że stosownie do art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i pkt 7 oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, póz. 627 ze zm.), organ ten podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie znajdującym się w siedzibie Urzędu Gminy Z., wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ww. budynku. Organ l instancji podniósł, iż biorąc pod uwagę dyspozycję § 2 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, póz. 2573 ze zm.), zgodnie z którym stanowisko obsługi środków transportu kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ ten nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu w pełnym zakresie, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. Realizując nałożony obowiązek E. P. w dniu 12 kwietnia 2006r. dostarczyła "Raport oddziaływania na środowisko projektowanego Warsztatu napraw i wymiany ogumienia na dz. o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.", opracowany przez mgr inż. M. W. i mgr inż. A. U. - biegłego Wojewody w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Wójt wskazał dalej, że przedsięwzięcie zostało pozytywnie uzgodnione przez Starostę Zielonogórskiego w zakresie ochrony środowiska (postanowienie nr [...]) oraz przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. w zakresie wymagań higieny środowiska (postanowienie nr [...]). Ponadto zaznaczył, iż w niniejszej sprawie nieodzowne były również uzgodnienia, w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze Starostą Z. [...], który zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (a do takich gruntów zgodnie z wypisem z rejestru gruntów kwalifikuje się działka której dotyczy wniosek), a także na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 9 ww. ustawy z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Z. [...]. Wójt Gminy Z. zauważył dalej, iż działka o nr ewid. gruntu [...] przeznaczona była w aktualizacji miejscowego planu szczegółowego 3 zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Kisielińskiej, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...], pod usługi centrotwórcze o dominującej formie zagospodarowania - zabudowa mieszkalno-usługowa, co oznacza, że możliwość lokalizacji na tym terenie usług była już analizowana wszechstronnie przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mocą ustawy wygasł z końcem 2002 roku. Podniósł również, że zakład zlokalizowany na obrzeżach zabudowy mieszkaniowej i przy drodze gminnej i wojewódzkiej gwarantuje, że klienci nie będą mieli potrzeby korzystania z dróg osiedlowych. Ponadto zaznaczył, że działka P. P.a oddzielona jest od działki [...] wysokim, pełnym ogrodzeniem. Wydana w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej przez E. P. inwestycji - w wyniku wniesionego przez P. P. odwołania z dnia [...] - została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, iż decyzja Wójta "nie zawiera analizy w zakresie, czy wnioskiem jest objęta inwestycja produkcyjna lokalizowane na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy". W ocenie Kolegium samo już porównanie planowanej działalności tj. usługowej z treścią art. 61 ust. 2 ustawy odnoszącym się do inwestycji produkcyjnej, pozwala na przyjęcie, że odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa nie miało podstawy prawnej. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, ponownej analizy wymagało, czy "usługi centrotwórcze" w zakresie opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiadają pojęciu "inwestycji produkcyjnej" w rozumieniu art. 61 ust. 2 ustawy. Kolegium wskazało także, iż w aktach sprawy brak jest oświadczeń dostawców gazu i energii elektrycznej, z których wynikałoby, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy). Z uwagi na powyższe organ l instancji powiadomił wnioskodawcę o konieczności dostarczenia oświadczeń dostawców gazu i energii elektrycznej. E. P. w dniu [...] dostarczyła warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej E. S.A. oraz warunki przyłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych. Uzupełniono także opis wykonanej analizy urbanistycznej o zapisy dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, wskazując, iż w zachodniej części analizowanego terenu, wzdłuż ulicy Słonecznej, istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Na działce o nr ewid. gruntu [...] wybudowany jest budynek mieszkaniowo-usługowy. Tym samym - w ocenie Wójta Gminy Z. - wydana w dniu[...] decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełniony bowiem został także warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jest co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ zwrócił także uwagę na spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu - z uwzględnieniem ust. 5 - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ l instancji nie zgodził się także z twierdzeniami P. P., że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego teren, którego dotyczy wniosek oraz teren do niego przyległy, przeznaczone były jedynie pod zabudowę mieszkaniową. Wójt w uzasadnieniu decyzji wskazał nadto, że pismem z dnia 27 czerwca 2007r. powiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ponownie z całością akt sprawy, zaś 16 lipca 2007r. P.P. złożył sprzeciw, zarzucając, iż w pobliżu nie jest usytuowany żaden zakład usługowy o podobnym, uciążliwym przeznaczeniu. Pismem z dnia [...] przedstawiono P. P. stanowisko organu w tej sprawie. Podsumowując, Wójt Gminy Z. uznał, iż brak jest podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wniósł P.P., w którym m.in. podkreślił, iż nadal podtrzymuje swój bezwzględny sprzeciw dotyczący umiejscowienia "na terenie osiedla mieszkaniowego jakichkolwiek warsztatów i zakładów naprawczych, których lokalizacja będzie uciążliwa pod każdy względem dla mieszkańców". Odwołujący się podniósł, iż nie można mówić o kontynuacji ani funkcji, ani cech planowanego obiektu, gdyż w okolicy nie znajduje się żaden zakład usługowy o podobnie uciążliwym przeznaczeniu. Wskazał również, że została już zlikwidowana hurtownia artykułów zoologicznych, do której odnosi się Wójt Gminy Z. w objętej odwołaniem decyzji. Ponadto zauważył, że działka [...], na której ma się rzekomo znajdować hurtownia artykułów zoologicznych dostępna jest z innej drogi publicznej, tak więc nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z uwagi na powyższe, P.P. wniósł o "wydanie decyzji merytorycznej odmawiającej (...) wydania warunków zabudowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, póz. 954) w zw. z art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, póz. 627 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z.. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu l instancji nie narusza obowiązujących przepisów, spełnia wymogi zakreślone przez ustawodawcę w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, a także wymogi wynikające z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium nie uwzględniło zarzutu P. P. co do niespełnienia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech nowej zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ II instancji podniósł w tej kwestii, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy jest spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji, bądź jest położona w odległości pozwalającej na określenie nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są więc faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza natomiast, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy przyjął, że "działki w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi jedno lub dwukondygnacyjnymi z poddaszem użytkowym, jeden na dz nr ew. 310/15 mieszkalno-usługowy (hurtownia artykułów zoologicznych)". Zdaniem składu orzekającego Kolegium, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (w tym o opracowany Raport) nie można przyjąć, że realizacja planowanego zamierzenia o funkcji mieszkalno-usługowej jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Usługi planowane w realizowanym obiekcie, można zaś pogodzić z funkcją terenu już istniejącą - jako ją uzupełniającą o infrastrukturę osiedla mieszkaniowego - funkcją usługową związaną z obsługą mieszkańców. Poza tym - według organu II instancji - zawarta w Raporcie ocena oddziaływania na środowisko wnioskowanej inwestycji, pozwala na przyjęcie, że jej funkcjonowanie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym i na zdrowie ludzi. Pismem z dnia 23 października 2007r. P.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., zarzucając m.in. nieprawidłowe powoływanie się w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł w roku 2002. Ponadto zaznaczył, iż Plan K. Dzielnicy Mieszkaniowej przewidywał budowę osiedla dla 25 tysięcy mieszkańców, a nie małego osiedla domków jednorodzinnych. Skarżący nie podzielił także stanowiska organów, że potencjalni klienci zakładu nie będą mieli potrzeby korzystania z dróg osiedlowych. P.P. zaznaczył, że ulica P., przy której planuje się powyższą inwestycję jest ulicą o dwóch kierunkach ruchu i stanowi skrót łączący ulicę [...] z drogą wojewódzką, a także jest pozbawiona jakichkolwiek znaków drogowych zakazujących użytkownikom dróg poruszania się po osiedlu. Zauważył także, że ogrodzenie oddzielające jego działkę od działki [...] nie jest ekranem akustycznym, bądź stałą budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego i jako takie nie chroni przed hałasem. Odnosząc się do wymogu przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, P.P. - tak jak i w odwołaniu - ponownie podkreślił, że nie istnieje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (tj. z ulicy [...]), stanowiącej wydzieloną geodezyjnie nieruchomość o numerze ew. [...], na której prowadzona byłaby jakakolwiek działalność gospodarcza, handlowa, usługowa itp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. - nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola sądowa jest, zatem, niezależna od argumentacji użytej w treści skargi i sprowadza się do szerokiego badania prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie. Konkretyzacja stosunku aministracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności), istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe 8 ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym z tej ustawy podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z treści ww. przepisu wynika szeroka swoboda organów gminy w zakresie prawotwórstwa planistycznego oraz możliwość zastępowania planu miejscowego, aktem indywidualnym i konkretnym - decyzją administracyjną. A zatem, z powołanych wyżej przepisów ustawy można wyprowadzić wniosek, że organ administracji publicznej w decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest ustalić sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla danej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy "zastępuje" w takim przypadku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Można stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt będący "substytutem" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, a nadto zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu _ budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych ( art. 61 ust. 1 pkt 1 ), dostępu do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2 ) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3 ). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. ( sygn. IV S.A./Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym ( zagospodarowanie terenu) i architektonicznym ( ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.01.2006 r. sygn. IV S.A./Wa 1847/05. Według art. 61 ust. 1 pkt lu.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wśród których jest wymóg ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów 10 budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie ust. 6 tego przepisu Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2. tego przepisu rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia). Wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc powyższe uwagi do konkretnej sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu, stwierdzić należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest ogólnikowa i nie daje pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. W niniejszej sprawie, sporządzona stosownie do treści § 3 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie 11 spełnia wymogu określonego w ust.2 wymienionego § 3. W części opisowej sporządzonej analizy nie podano szerokości frontu działki, przez który zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a który w myśl § 3 ust.2 tego rozporządzenia stanowi podstawę wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego. Ograniczono się jedynie do wskazania, że "obszarem analizowanym objęto teren ok. 80 m przy planowanej inwestycji." Także w części opisowej analizy nie podano w oparciu o jakie kryteria określono granice obszaru analizowanego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. Podkreślić należy, iż wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec braku tych ustaleń uznać należy, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w § 3 cyt. rozporządzenia to również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. W ocenie Sądu, z części graficznej analizy również wynika, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone wbrew regułom określonym ww. przepisie. Prawidłowo obszar analizowany powinien być wyznaczony wokół terenu inwestycji według tych samych przyjętych odległości. Przepis ww. § 3 pkt 2 określa minimalne granice obszaru analizowanego, a więc organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Zwrotu "wokół działki" oznacza, zgodnie z regułami znaczeniowymi przyjmowanymi w języku powszechnym, że wyrażenie wokoło/wokół komunikuje, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś lub kogoś znajdującego się w środku. Skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Pogląd przeciwny nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i prowadzić może do dowolnego określania obszaru analizowanego, a w konsekwencji do manipulowania ustaleniami faktycznymi. 12 W świetle tego przepisu uznać należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu l instancji nie spełnia również i tych wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Pominięty został obszar po przeciwnej stronie tej ulicy [...], co powoduje, że przedmiotowa działka nr [...] nie znajduje się w środku obszaru analizowanego, lecz na jego skraju. W tej sytuacji obszar, którego stan zagospodarowania organ powinien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został umiejscowiony wokół terenu inwestycji, a tym samym nie został wyznaczony właściwie, zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że analizowany obszar został wadliwie określony. Słusznie skarżącym podnosi, iż obszar ten nie powinien ulec rozszerzeniu o obszar nieruchomości położonych przy ul. Słonecznej, a powinien zamykać się w granicach działek położonych przy ul. [...] i ul. [...]. Z treści akt sprawy nie można wyprowadzić wniosku co do wpływu wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego i jego analizy na zasadność orzeczenia organu l instancji i nie można wykluczyć, że dysponując analizą zgodną z wymaganiami określonymi w/w przepisami prawa należałoby orzec tak samo. Jednakże Sąd zobowiązany jest do uznania, że dysponując wadliwą analizą (opartą na analizie niewłaściwie ustalonego obszaru analizowanego) organ i instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Oznacza to, że organ l instancji orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. To zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania takich jak art. art. 7, 77 i 80 K.p.a. Podnieść trzeba, iż konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być również wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Ta wadliwość zaś może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p. Istotne jest również oprócz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, prawidłowe zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym (art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą są one obowiązane do należytego i 13 wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach przesłanek z art. 28 k.p.a., czyli wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek (uchwała składu 5 Sędziów NSA z 25 września 1995 r. VI SA 13/95 -ONSA 1995 z 4, póz. 154, oraz uchwała z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95 - ONSA 1996 z. 2, póz. 54). Możliwe jest także uznanie za stronę postępowania właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości położonej dalej, a więc nie sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli wykaże ona istnienie interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego - art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. IV SA 116/98 i z 28 września 2006 r. II OSK 76/06 - niepublikowane). Sąd nie podziela zarzutów skarżącego zawartych w skardze z dnia [...], zmierzających do wykazania utrudnień jakie mogą powstać w sytuacji wybudowania przez wnioskodawczynię budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], co w konsekwencji, zdaniem skarżącej, winno skutkować negatywną decyzją organów administracji w sprawie warunków zabudowy. Zbadanie czy planowana budowa spowoduje zwiększenie poziomu hałasu na sąsiednich działkach, czy też natężenie ruchu na ul. [...] będącej drogą publiczną jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, bo dopiero na tym etapie ocenia się zgodność projektu przedstawionego do zatwierdzenia z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot obu postępowań, a tym samym inny jest zakres ochrony osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a inny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Gdy tak, jak w niniejszej sprawie, nie ma na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie 14 naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przesłanki jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać natomiast w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.). W tym miejscu należy także wyjaśnić, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy prawo geologiczne i górnicze (T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz" Zakamycze 2004 , uwaga 6 do art. 61). Dodać też należy, że art. 6 u.p.z.p. nie wyklucza ingerencji ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (a więc i decyzji o warunkach zabudowy) w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy jednakże nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru ius infinitum. Elementem ustawowym definicji tego prawa jest, bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Inaczej mówiąc prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego treści w sposób istotny kształtują przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz oczywiście prawa planowania przestrzennego. 15 Warto zauważyć, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia lub znacznie ogranicza korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem lub spowoduje obniżenie wartości nieruchomości to właściciele sąsiednich działek będą mogli żądać od gminy stosownego odszkodowania (art. 63 ust. 3 upzp). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz przepisów postępowania wymienionych wyżej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 punkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kierując się treścią art. art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał przy tym, że uchylenie winno objąć również decyzję pierwszoinstancyjną, albowiem przyczyni się to do szybszego końcowego załatwienia sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi była konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 ppsa) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącgo kosztów postępowania sądowego ( art. 200 w zw. z art. 210 par. 1 ppsa ) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji będzie zobligowany - po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego - do przeprowadzenia właściwej analizy terenu, mając na uwadze zasady dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne. Tak by nowa zabudowa i rozbudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W sytuacji, gdyby uległ zmianie katalog osób, będących stronami postępowania, organ l instancji, zgodnie z art. 28 k.p.a. powinien je szczegółowo 16 ponownie ustalić i zawiadomić o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), tym samym zapewniając im czynny udział w postępowaniu, jak wymaga tego art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. Poza tym warto przypomnieć, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani rozstrzygać w sposób wykraczający poza jego granice (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r., II SA/Bk 901/05 Lex nr 173675 oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA24/99 Lex nr 53359)