II SA/Ol 264/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miejskiej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje zwrócić Radzie Miejskiej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego; IV. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż powołany w podstawie prawnej uchwały art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które organ prowadzący powinien wykonać oraz ramy czasowe jego działania. Natomiast art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nakłada na organy władzy rządowej oraz organy samorządu terytorialnego obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, do zaopiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku. Podniesiono, iż analiza zadań związków zawodowych, wymienionych w art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych, prowadzi do wniosku, że związki uprawnione są do reprezentacji i ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obrony ich praw materialnych, zbiorowych czy indywidualnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. W związku z tym w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej jest aktem prawnym objętym zakresem zadań związków zawodowych, gdyż odnosi się wprost do działalności związków, reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych oraz socjalnych pracowników jednostki objętej zamiarem likwidacji. Zatem projekt tej uchwały winien być przedłożony do zaopiniowania reprezentatywnej organizacji związkowej, a w toku postępowania nadzorczego ustalono, iż obowiązku tego nie dopełniono. Wskazano, iż uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego, pozostającego w związku z zadaniami związku zawodowego określonymi w ustawie o związkach zawodowych, stanowi naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Miejska, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego. Podniesiono, iż dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, dokonując wykładni art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, wyraźnie rozdzielało działalność uchwałodawczą gminy na akty o charakterze indywidualno - organizacyjnym oraz akty o charakterze generalnym, wskazując jednocześnie, że pojęcie aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust 2 ustawy o związkach zawodowych dotyczy aktów o charakterze generalnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05, OwSS 2006/2/44 oraz z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 333/05 LEX 228249). Wskazano, iż wprawdzie w wyroku z dnia 30 listopada 2007 roku (sygn. akt I OSK 1287/07 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny odszedł od powyższego stanowiska stwierdzając, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji Domu Kultury podlega zaopiniowaniu przez organy statutowe związków zawodowych w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, jednakże w ocenie strony skarżącej wyrok ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wyżej przytoczonymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 roku nie ustosunkowano się do przeprowadzonej we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego analizy pojęcia" akt prawny", użytego w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, a ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że "niewątpliwie uchwała (...) o zamiarze likwidacji placówki kulturalno - oświatowej mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie ", co zwiększa – zdaniem skarżącej - jedynie wątpliwości dotyczące interpretacji art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, iż nawet przyjmując - wbrew stanowisku zawartemu w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego - że uchwała w sprawie likwidacji szkoły jest aktem o charakterze generalnym i podlega zaopiniowaniu przez organizacje związkowe w trybie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, to niewątpliwie takiego przymiotu nie ma uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Uchwała taka dopiero otwiera procedurę związaną z likwidacją szkoły. Skutkiem jej podjęcia jest jedynie zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły podmiotów, określonych w treści art. 59 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, co stanowi wypełnienie procedury przewidzianej w tym przepisie, zobowiązującej organ prowadzący szkołę do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Jest ona zatem jedynie wyrazem intencji i woli organu stanowiącego jednostki samorządu. Stanowi akt o charakterze indywidualno-organizacyjnym, a nie akt prawny w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły nie mieści się w zakresie działania związków zawodowych, gdyż w żaden sposób nie wpływa na prawa i interesy pracownicze, do których obrony powołane są związki zawodowe. Podjęcie uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły może otwierać drogę, po wcześniejszym zawiadomieniu podmiotów wymienionych w art. 59 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty i uzyskaniu pozytywnej opinii, o której mowa w art. 59 ust. 2 tej ustawy, do skierowania do związków zawodowych w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych projektu uchwały w sprawie likwidacji szkoły celem jego zaopiniowania. Zatem uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły pozostaje poza zakresem działania związków zawodowych, jedynie bowiem uchwała w sprawie likwidacji szkoły może wpływać na prawa i interesy zatrudnionych w tych szkołach pracowników. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskazano, iż organ nadzoru podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r., iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową. W ocenie Wojewody uchwała Rady Miejskiej o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Odnosi się na bowiem wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, a w przedmiotowej sprawie - pracowników szkoły objętej zamiarem likwidacji. Zatem nieprzedłożenie do opinii projektu uchwały Rady Miejskiej odpowiednim władzom statutowym związku zawodowego przed jego przyjęciem przez Radę Miasta uniemożliwiło związkowi zawodowemu skorzystanie z przysługującego mu na mocy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych prawa do wyrażania opinii, przed rozstrzygnięciem przez określone organy spraw istotnych z punktu widzenia działalności i celów związków zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż podstawą do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej, było uznanie przez organ nadzoru, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Wojewody tego rodzaju uchwała należy do kategorii aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i z mocy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) wymaga wcześniejszego zaopiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy wskazać, iż z mocy art. 1, 4 i 6 powołanej wyżej ustawy o związkach zawodowych związki zawodowe są powołane do reprezentowania i obrony praw ludzi pracy, ich interesów zawodowych, materialnych, socjalnych, współuczestniczeniu w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku, itp. Niewątpliwie likwidacja szkoły, stanowiącej zakład pracy dla nauczycieli i innych pracowników, mieści się w zakresie zadań związków zawodowych i skład orzekający w niniejszym składzie okoliczności tej nie kwestionuje. Jednakże wskazać należy, iż w myśl art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dna 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) procedura likwidacji szkoły publicznej następuje w kilku etapach. Najpierw organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Z uwagi na fakt, iż z mocy art. 5c pkt 1 powołanej ustawy o systemie oświaty kompetencje i zadania organu prowadzącego szkołę określone między innymi w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wykonuje odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa (w niniejszej sprawy jest to rada gminy), to powyższa procedura w praktyce oznacza, iż rada gminy najpierw podejmuje uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły publicznej, a dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty może podjąć uchwałę o likwidacji szkoły. Zatem uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest nie tylko formą uchwały tzw. intencyjnej, czyli wyrażającej wolę organu odnośnie likwidacji szkoły, ale jednocześnie formą zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły podmiotów wymienionych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wskazać przy tym należy, iż ustawodawca w powołanym przepisie nie przesądził, w jakiej formie rada gminy winna zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły. Jednakże w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r. (Sygn. alt I OSK 209/06, LEX 209131) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jak to wynika z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym formą wypowiedzenia się rady gminy co do zamiaru likwidacji szkoły jest uchwała. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych opiniowaniu przez właściwe władze statutowe związku podlegają jedynie założenia i projekty aktów prawnych. Nie każda zatem uchwała rady gminy będzie podlegała obowiązkowi zaopiniowania przez związki zawodowe, nawet jeśli mieści się w zakresie zadań związków (zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., Sygn. akt I OSK 332/05, LEX 174918). Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) rada gminy jest upoważniona jedynie do podejmowania uchwał. Zatem we wszystkich sprawach, które należą do jej kompetencji, może wypowiadać się tylko w tej formie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r. (Sygn. akt II GSK 39/06 , LEX nr 236397) uchwała jest typową formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez organ kolegialny administracji publicznej - a takim organem jest niewątpliwie rada gminy - w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. W formie uchwały rada gminy może więc ustalać zarówno przepisy prawa miejscowego, jak też wydawać indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia), jeżeli przepisy szczególne dają jej takie kompetencje, może postanawiać o przystąpieniu np. do porozumienia lub związku komunalnego, może wreszcie uchwalać przypisane do jej zadań inne akty lub dokumenty o charakterze nienormatywnym. W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie uchwała o zamiarze likwidacji szkoły ma właśnie taki charakter aktu nienormatywnego. Przedmiotowa uchwała uzewnętrznia bowiem jedynie zamiar rady odnośnie likwidacji szkoły i stanowi formę informacji właściwych podmiotów o takim zamiarze. Należy przy tym podkreślić, iż uchwała taka stanowi jedynie – jak wskazano wyżej – pierwszy etap w procedurze likwidacyjnej i w konsekwencji może, lecz wcale nie musi (w przypadku negatywnej opinii kuratora), doprowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Zatem przedmiotowa uchwała nie rozstrzyga jeszcze o dalszym istnieniu szkoły. Trudno zatem uznać za racjonalne, aby niezbędna była konieczność obrony interesów pracowniczych – a temu służy opiniowanie projektów aktów prawnych przez związki zawodowe – już na tym etapie, skoro nie jest jeszcze pewne czy wszczęta procedura w ogóle doprowadzi do likwidacji szkoły, a tym samym likwidacji miejsc pracy. Należy przy tym podnieść, iż przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez organ nadzoru doprowadziłaby do sytuacji, w której organizacja związkowa wypowiadałaby się w tej samej sprawie dwukrotnie, czyli raz na etapie podejmowania uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie na etapie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły, co kłóci się z zasadą racjonalności ustawodawcy Ponadto taka wykładnia przepisów doprowadziłaby do uzyskania przez związki zawodowe uprawnień większych niż leżące w gestii kuratora oświaty, od którego opinii w ogóle uzależniona jest możliwość likwidacji szkoły. Organizacja związkowa nie tylko bowiem mogłaby się wypowiadać dwukrotnie, ale też wyrażałaby swoją opinię jeszcze przed przedstawieniem stanowiska przez kuratora oświaty, gdyż ten ostatni wyraża swoją opinię dopiero po zawiadomieniu go o zamiarze likwidacji szkoły. Kierując się zasadami wykładni systemowej i celowościowej trudno uznać, iż taki był rzeczywisty cel ustawodawcy. Odnosząc się natomiast do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w przywołanym przez strony wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. (Sygn.akt I OSK 1282/07), iż uchwała o zamiarze likwidacji placówki kulturalno-oświatowej mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, podlegającego obowiązkowi zasięgnięcia opinii związków zawodowych, wskazać należy, iż ma on charakter jednostkowy. Ponadto jak podniesiono wyżej skład orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje prawa zawiązków zawodowych do wyrażenia opinii w sprawie likwidacji szkoły, gdyż podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż kwestia ta mieści się to w zakresie zadań przypisanych ustawowo związkom zawodowym. Jednakże w ocenie składu orzekającego opinia ta winna być wyrażona dopiero na etapie projektu uchwały o likwidacji szkoły, a nie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Zresztą wywody zawarte w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu tego nie podważają, gdyż Sąd w swoim orzeczeniu skupił się raczej na zakresie przedmiotowym uchwały, pozostawiając poza zakresem swoich rozważań kwestię, czy uchwała taka ma charakter aktu prawnego, w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Wobec powyższego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd nakazał zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego, gdyż z mocy art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym postępowanie w niniejszej sprawie wolne jest od opłat sądowych. Zatem uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi jako nienależny podlega zwrotowi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.