IV SA/Wa 888/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 roku na wniosek Burmistrza P. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego obiektu handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (obiektem małej gastronomii, wiatą na wózki zakupowe, parkingiem samochodowym na ok. 140 miejsc) projektowanej na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ uzgadniający stwierdził, że działka na której przewiduje się realizację inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] listopada 1959 roku, którą to decyzją wpisano do rejestru zabytków zespół urbanistyczno - architektoniczny oraz warstwy kulturowe miasta P. i obecnie figuruje w rejestrze zabytków pod nr [...]. Projektowane zamierzenie inwestycyjne jest ogromne i nie uwzględnia konieczności zachowania tych elementów, które były podstawą do wpisania zespołu do rejestru zabytków, a które bezwzględnie muszą być chronione. Możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego jest tylko taki program zabudowy, który uwzględni zachowanie wszystkich elementów układu przestrzennego. Wprowadzenie nowej funkcji na tym obszarze musi być podporządkowane nadrzędnemu celowi, jakim jest ochrona zabytkowego zespołu. Zażalenie na postanowienie wniósł skarżący (inwestor) M. P. W zażaleniu podnosi, że tylko projekt decyzji zgodny z wnioskiem inwestora podlega uzgodnieniu przez organy współdziałające, zaś projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli już został przesłany, postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że postanowienie nie narusza prawa i jest zasadne pod względem merytorycznym i prawnym. Nadto wskazał, że realizacja projektowanej inwestycji byłaby niedopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego, ze względu na konieczność ochrony zabytkowego centrum P. Sygn. akt IV SA/Wa 888/08 Działka [...] (teren inwestycji) położona jest w kompleksie rozlewisk N. stanowiących naturalny teren dla ekspozycji średniowiecznego założenia miejskiego P. Teren ten jest malowniczym kompleksem naturalnego krajobrazu integralnie powiązanym z zabytkowym zespołem urbanistyczno - architektonicznym wraz z warstwami kulturowymi obszaru staromiejskiego P. Organ powołał się też na wytyczne konserwatorskie Zespołu Ekspertów Międzyresortowej Komisji ds. Rewaloryzacji Miast i Zespołów Staromiejskich, które ustalają na omawianym terenie zakaz realizacji obiektów kubaturowych, ogródków działkowych z wyjątkiem obiektów sportowych wraz z nakazem utrzymania naturalnych rozlewisk N., łąk i grobli. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy organ stwierdził, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolita, a przepis art. 53 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską podlega uzgodnieniu z konserwatorem zabytków zarówno projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy. Użyte przez ustawodawcę określenie "w sprawach ustalenia warunków zabudowy" nie pozostawia wątpliwości, że uzgodnieniu podlegają także projekty decyzji odmawiające ustalenia warunków zabudowy. Na poparcie tego stwierdzenia organ wskazał wyrok WSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 414/07. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. P. reprezentowany przez pełnomocnika. W skardze zarzuca: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wadliwej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że uzgodnieniu podlega także projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 5 Kpa polegające na braku jego zastosowania poprzez pominięcie okoliczności, że postępowanie uzgodnieniowe jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy projekt decyzji odmawia ustalenia warunków zabudowy, Sygn. akt IV SA/Wa 888/08 - art. 7, 77, 107 § 3 Kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i utrzymanie w niej błędnego rozstrzygnięcia oraz opatrzenie go niewystarczającym uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Wskazując na powyższe wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organy konserwatorskie winny umorzyć postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe organ wskazał, że przytoczone przez stronę orzeczenia sądu nie stanowią utrwalonej linii orzeczniczej, gdyż w orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko przeciwne. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że Sąd kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie niezależnie od zarzutów podnoszonych w skardze. Zaskarżone postanowienie w ocenie Sądu nie może ostać się w obrocie prawnym, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Podstawę materialno - prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. W przedmiotowej sprawie działka nr Sygn. akt IV SA/Wa 888/08 [...] położona w P. przy ul. [...], na której inwestor projektuje wielofunkcyjny obiekt handlowo - usługowy, położona jest w obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1959 r. zespół urbanistyczno - architektoniczny m.in. przy ul. [...] został wpisany do katalogu zabytków (nr [...]) jako obiekty architektury będące świadectwem historii osadnictwa oraz późniejszego rozwoju miasta od czasów prehistorycznych. Decyzja o warunkach zabudowy na tym terenie może być wydana dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 53 ust. 4 pkt 5). Organ zajmujący stanowisko w trybie art. 106 Kpa nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a wyraża jedynie stanowisko co do sprawy niemającej bytu samodzielnego bo związanej ze sprawą główną. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do istoty mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności (np. ochronę zabytków). Postępowanie to ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji. Organ może więc wydać decyzję rozstrzygającą wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dopiero po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego (vide J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Warszawa 2005, wyd. C.H. Beck). Ustawodawca w art. 60 ust. 1 a także w art. 53 ust. 4 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym używa terminu "decyzję wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia" lub "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (vide wyrok WSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, wyrok WSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1814/06). Nie ma więc wątpliwości co do tego, że organ prowadzący postępowanie główne przesyła do uzgodnienia zarówno projekt decyzji ustalający warunki zabudowy jak i projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy. Orzeczenia przywołane przez skarżącego zawierające stwierdzenie, że tylko projekt Sygn. akt IV SA/Wa 888/08 decyzji ustalającej warunki zabudowy podlega uzgodnieniu są rozstrzygnięciami odosobnionymi, nie znajdującymi szerszej akceptacji w orzecznictwie. Nadto należy wskazać na co zasadnie zwrócił uwagę organ, że art. 53 ust. 4 ustawy odwołuje się do decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy, a jest w nim mowa o decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy. Przez określenie "w sprawach ustalenia warunków zabudowy" należy rozumieć zarówno decyzje ustalające warunki zabudowy jak i decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy. Nie można więc podzielić zarzutu skarżącego, że organ dokonał błędnej wykładni art. 53 ust. 4 ustawy uzgadniając projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy ani też zarzutu o bezprzedmiotowości postępowania uzgodnieniowego. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta P. przesłał do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wskazując, że projektowana inwestycja nie może być zrealizowana na tym terenie, gdyż narusza wymogi w zakresie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno - konserwatorskiego na tym terenie wpisanego do katalogu zabytków. Stanowisko to podzieliły organy uzgadniające obu instancji podkreślając, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest ogromne i nie uwzględnia konieczności zachowania tych elementów, które były podstawą wpisania zespołu do rejestru zabytków, a które muszą być bezwzględnie chronione. Strona skarżąca zasadnie zarzuca, że brak akceptacji organów współdziałających (negatywne stanowisko) co do projektowanej inwestycji nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Z treści uzasadnień postanowień organów obu instancji nie wynika, by ze względów ochrony konserwatorskiej była niedopuszczalna zabudowa działki nr [...]. Powołując się na wytyczne Zespołu Ekspertów Międzyresortowej Komisji ds. Rewaloryzacji Miast i Zespołów Staromiejskich organ odwoławczy wskazał na zakaz realizacji na tym terenie obiektów kubaturowych oraz ogródków działkowych. W aktach sprawy brak jest wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy a projekt decyzji nie charakteryzuje zamierzonej inwestycji pod względem jej gabarytów (skarżący na rozprawie nie dysponował kopią wniosku). Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organy oceniły, że jest to obiekt "ogromny" i że ze względu na jego kubaturę nie może być zrealizowany na tym terenie. Nie jest też całkiem jasne, czy wytyczne zawierają zakaz budowy jakichkolwiek obiektów kubaturowych czy tez obiektów o dużej kubaturze (jak dużej). Organ przy tym nie wskazał, czy wytyczne te są ogólnie Sygn. akt IV SA/Wa 888/08 dostępne i gdzie można się z nimi zapoznać, a jeżeli mają charakter wewnętrzny to winien był je dołączyć do akt sprawy. Z uzasadnienia organu odwoławczego zdaje się wynikać, że organ nie dysponował wytycznymi, gdyż odwołuje się nie do wytycznych wprost, lecz do stwierdzeń zawartych w projekcie decyzji przygotowanej przez Burmistrza P. przywołując ustalenia zawarte w wytycznych. Nadto strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2008 r., skierowanym do wojewódzkiego konserwatora zabytków a także w odwołaniu podnosi, że w obszarze ochrony konserwatorskiej w tzw. "strefie K" mimo obowiązujących wytycznych konserwatorskich, na które organ powołał się w niniejszej sprawie, dopuszczono zabudowę kubaturową licznych obiektów, które wymienia w piśmie, które w jego ocenie w niczym nie przypominają zabytkowego charakteru miasta, a które uzgodnił pozytywnie konserwator zabytków. Z tego faktu wyciąga wniosek, że jest dyskryminowany. Na powyższe zarzuty brak odpowiedzi zarówno w uzasadnieniu postanowienia organu instancji, jak i w uzasadnieniu organu odwoławczego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie możliwości zabudowy terenu objętego ochroną konserwatorską stanowiącego działkę nr [...], jak również ewentualnych zakazów oraz brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania uzgodnieniowego stanowi naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77, 107 § 3 Kpa mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.