II SA/Wr 514/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA - Andrzej Cisek, Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant: Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia części nieruchomości stanowiącej własność Powiatu J. I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "w formie bezprzetargowej"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I wyroku nie może być wykonana; III. zasądza od Powiatu J. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści złotych/ kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] Rada Powiatu w J. powołując się na przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./ oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, podjęła uchwałę w sprawie wydzierżawienia części nieruchomości stanowiącej własność Powiatu J.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D. powołując się na przepis art.81 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./ wniósł o stwierdzenia nieważności § 2 w/w uchwały we fragmencie: "w formie bezprzetargowej" z powodu istotnego naruszenia art.37 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru powołując się na przepis art.37 ust.1,2,3 i ust.4 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że powyższa regulacja oznacza, że nieruchomości stanowiące własność powiatu mogą być dzierżawione w drodze przetargu. Rada może odstąpić od zasady bezprzetargowej wydzierżawiania nieruchomości tylko w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 37 ust. 4. Wojewoda podniósł także, że w dniu 29 lipca 2008r. skierował pismo do Przewodniczącego Rady Powiatu w J. z prośbą o wskazanie, na podstawie której spośród przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 2 lub ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi z dnia 7 sierpnia 2008r. Rada wyjaśniła, że żadna ze wskazanych w piśmie przesłanek nie miała zastosowania przy podejmowaniu opisanej wyżej uchwały, bowiem zarówno warunki określone w ust. 2 jak i w ust. 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią o zbyciu nieruchomości i mają zastosowanie do przedmiotowej formy czynności. Podjęta uchwała dotyczy wydzierżawienia nieruchomości, zaś zdanie drugie ust. 4 art. 37 stanowi zdaniem Rady odrębny od ust. 2 i ust. 3 przypadek, gdy nie przeprowadza się postępowania przetargowego za zgodą rady lub wojewody. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organ nadzoru, Rada nie wskazała żadnej ustawowej przesłanki uzasadniającej wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej, co wskazuje, że zapis o zastosowaniu owego trybu jest niezgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w J. wniosła o jej oddalenie nie zgadzając się z argumentacją organu nadzoru w zakresie niezgodności uchwały ze wskazanym art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada podkreśliła, że przywołany przepis wprowadzono ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003r., która dodała do art. 37 ust. 4, nakładający na Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego obowiązek przeprowadzenia przetargu w razie oddania nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na okres dłuższy niż 3 lata. Na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu podejmowała i podejmuje uchwałę określającą m.in. zasady obciążania nieruchomości gruntowych oraz wynajmowania i wydzierżawiania na okres powyżej 3 lat. Jedną z tych zasad był obowiązek przeprowadzenia przetargu /art. 12 pkt 8/. Wprowadzony art. 37 ust. 4 –zdaniem Rady – przesądził o obowiązku przetargu co do nieruchomości samorządowych przy oddawaniu ich w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, co jednak wymaga indywidualnej zgody rady. Rada podkreśliła, że kierując się wykładnią celowościową, to wydaje się, iż celem ustawodawcy było przyznanie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia do decydowania o przetargowym trybie zawarcia umowy. Taką interpretację wydaje się potwierdzać również ujęcie uprawnienia dla rady w zdaniu drugim przepisu, podczas gdy to w zdaniu pierwszym znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania ust. 1 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem nie cały ust. 4 odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1, ale tylko część pierwsza tego przepisu. Taka konstrukcja omawianego przepisu sugeruje zdaniem Rady, że ustawodawca chciał wyposażyć radę w uprawnienie do odejścia od trybu przetargowego, gdyż w przeciwnym razie zdanie drugie tego przepisu wydaje się zbędne. W konsekwencji Rada stwierdziła, że zdanie drugie ust. 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi odrębną przesłankę uprawniającą radę do odstąpienia od trybu przetargowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków , podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 § 1 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt.5 i 6 u.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Sąd uznał, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest zasadna, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej Niesporne jest w sprawie, że zgodnie z przepisem art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ - do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Jednakże istotny jest przy tym przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym - z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wprawdzie przepis art. 37 ust.2 dopuszcza zbywanie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, jednakże zbycie w tej formie może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach taksatywnie wymienionych w tym przepisie. I tak w myśl tego przepisu nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli sprzedaż stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego; 12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1. Zgodnie zaś z art.37 ust. 3, Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Z cyt. wyżej przepisów wynika zatem, że zasadniczym trybem obowiązującym przy sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków jest tryb przetargowy, który dochodzi do skutku w sytuacji, gdy żaden przepis nie uprawnia właściwego organu do zastosowania drogi bezprzetargowej. Wprawdzie istotnie wyżej powołane przepisy ust. 2 i ust. 3 art. 37 ustawy przewidują wyjątki od tej zasady, dopuszczając zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, jednakże żadna ze wskazanych w tych przepisach przesłanek /sytuacji/, które zaś uprawniają do zastosowania trybu bezprzetargowego, nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej w rozpatrywanej sprawie uchwały jest przepis art. 37 ust. 4 ustawy, który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Odesłanie w cyt. wyżej art. 37 ust. 4 ustawy do ust. 1 tego artykułu oznacza, że nieruchomości stanowiące własność m.in. powiatu mogą być wydzierżawiane jedynie – w myśl ustalonej w ust. 1 art. 37 ustawy zasady, czyli w drodze przetargu. Rada uprawniona jest wprawdzie odstąpić od tej zasady i wyrazić zgodę na wydzierżawienie nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata w drodze bezprzetargowej, jednakże sytuacja taka może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki /sytuacje/ określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Powołać się w tym miejscu należy na ugruntowane w tym przedmiocie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006r.,sygn. akt I OSK 756/05 /publ. LEX nr 209189/, Sąd stwierdził, że odwołanie się w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to w wyroku z dnia 22 lipca 2007r., sygn.akt I OSK 145/08 oraz w wyroku z dnia 21 października 2008r., sygn.akt I OSK 558/08. Lektura akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia [...], Nr [...] Rada Powiatu w J. wyraziła zgodę na wydzierżawienie w formie bezprzetargowej na czas nieoznaczony części nieruchomości o pow. 0,50ha, położonej w obrębie S.D. gmina B., stanowiącej własność Powiatu J., a oznaczonej numerem ewidencyjnym 15/1. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że § 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "w formie bezprzetargowej" - jest niezgodny z prawem, tj. art. 37 ust.1 i ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z tej to przyczyny, że przepis art.37 ust.4 ustawy w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł być podstawą prawną do wyrażenia przez Radę Powiatu zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.