I OSK 558/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 697/07 w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wojewody P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 697/07, stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę P. uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] Nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Uchwałą z dnia [...] nr [...], Rada Miasta S. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej położonej w S. przy [...], stanowiącej część działki nr [...] (karta mapy nr [...]), zapisanej w księdze wieczystej Kw [...] Sądu Rejonowego w Sopocie jako własność Gminy Miasta S. (§ 1) oraz wyraziła zgodę na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości na okres 25 lat firmie [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada Miasta S. wskazała art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zwanej dalej u.g.n.). W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda P. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi Wojewoda P. wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Natomiast przepis ust. 1 powołanego artykułu stanowi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z przepisu tego wynika, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat tryb przetargowy nie obowiązuje, tryb ten jest natomiast wymagany przy zawieraniu takich umów na czas dłuższy niż 3 lata. Tryb przetargowy ma w tym przypadku zastosowanie na podstawie odpowiedniego stosowania ust. 1 tego artykułu. Ten z kolei przepis stanowi, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, które przewidują przypadki drogi bezprzetargowej. Zdaniem Wojewody P. odpowiednie stosowanie ust. 1 do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 oznacza, że również zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata może nastąpić jedynie przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3 omawianego artykułu. W ocenie skarżącego, uregulowanie zawarte w art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stanowi zatem samodzielnej podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na tryb bezprzetargowy, ponieważ tryb ten może być wykorzystany jedynie przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ust. 2 i 3, które określają warunki odstąpienia od obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż z wykładni gramatycznej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż przy zawieraniu umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że odpowiednia rada wyrazi w drodze uchwały, zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Do odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest jednak odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 u.g.n., który nakazuje uwzględniać regulacje zawarte w ust. 2 i 3 tegoż artykułu, określające przypadki drogi bezprzetargowej. Odwołanie się w ust. 4 art. 37 u.g.n. do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje zatem, że do zawierania umów, o których mowa w tymże ustępie, na dłużej niż 3 lata, ust. 1 cyt. artykułu będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., bowiem ust. 1 powołuje się na te ustępy. Przy czym przepisy ust. 2 i 3 będą miały odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ustępu 4 art. 37 u.g.n. Oznacza to, że wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej na czas dłuższy niż 3 lata jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust 2 i 3 u.g.n. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na prawidłowość przyjętej w niniejszej sprawie wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje również treść art. 37 ust. 3 u.g.n. zdanie drugie, zgodnie z którym wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 25 lat (jak w niniejszej sprawie), mogłoby to spowodować możliwość obejścia przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n., bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka mogłaby zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym. W ocenie Sądu stanowisko Rady Miasta S., zgodnie z którym art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, w okolicznościach danej sprawy na zasadzie uznaniowości, należy ocenić jako oparte na błędnej wykładni omawianego przepisu. Gdyby bowiem przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. miał funkcjonować w obrocie prawnym – jak tego chciałaby Rada – jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w jego pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ustępu pierwszego art. 37 (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 606/06, niepubl.). Zdaniem Sądu bezzasadne jest również twierdzenie Rady Miasta S., iż przedstawiona przez Wojewodę wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n., zaakceptowana przez Sąd w niniejszej sprawie, skutkuje tym, że przepis art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n. jest przepisem zbędnym. Przepis ten zbędnym nie jest ponieważ zawiera normę o charakterze kompetencyjnym, określającą organy właściwe do udzielenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawcy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 459/07, niepubl.). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona uchwała jest nieważna (art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), ponieważ została wydana z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem Rada – dokonując błędnej wykładni powyższych przepisów, zezwoliła na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na okres 25 lat nie stosując odpowiednio (co pozostawało poza sporem) ustępu drugiego lub trzeciego art. 37 u.g.n. Rada Miasta S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie upoważnia rady gminy do wyrażania w drodze uchwały zgody na dostąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata, o ile nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 37 ust. 2 i 3 wyżej wskazanej ustawy. W związku z tym Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż wykładnia językowa art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wcale nie jest jednoznaczna. Bowiem ust. 4 zd. 2 powyższej normy (w przeciwieństwie do zd. 1) nie zawiera normy nakazującej stosować art. 37 ust. 1. Stąd dopuszczalne jest wyrażanie w drodze uchwały zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata nie tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. Poza tym, kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji powołano się na konstytucyjną samodzielność gminy, która nie może być ograniczona inaczej niż w drodze ustawy. Takiej zaś woli nie można przypisywać ustawodawcy na podstawie znaczenia przepisów ustalanych w drodze wykładni prawa, a w szczególności gdy wykładnia ta jest niejednoznaczna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podzielając pogląd Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest prawidłowa. Należy w całej rozciągłości podzielić obszerne wywody Sądu pierwszej instancji uzasadniające taką interpretację tego przepisu, która stanowi, że do zawierania m.in. umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, będzie miał zastosowanie wprost ust. 1 art. 37, a co za tym idzie również z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 odwołuje się właśnie do tych ustępów. Natomiast przy wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku bezprzetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy powyżej lat trzech, będzie miał odpowiednie zastosowanie ust. 2 i 3 powołanego art. 37 u.g.n. Stanowisko takie zawarł już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 756/05. Zasadnie więc Sąd uznał, że zdanie drugie ust. 4 art. 37 u.g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Poza argumentami przytoczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazać również należy, iż odmienna interpretacja powołanego przepisu, a więc możliwość odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, niezależnie od okoliczności zawartych w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., czyniłaby w ogóle zbędnym odwołanie do ustępu pierwszego. W takiej sytuacji racjonalny ustawodawca właśnie w zdaniu pierwszym zawarłby zasadę przetargowego trybu zawierania umowy dzierżawy na okres powyżej 3 lat, a w zdaniu drugim możliwość odstąpienia od tego obowiązku. Wtedy tak sformułowany przepis mógłby stanowić samoistną podstawę podejmowania stosownych uchwał w tym zakresie przez radę miasta niezależnie od przesłanek określonych w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n. Natomiast odwołanie się do ustępu pierwszego, który nie tylko zawiera zasadę przetargowego trybu zawierania określonych umów, ale również odwołuje się do przepisów przewidujących możliwość odstąpienia od tej zasady, powoduje iż właśnie określone ustawowo możliwości odstępstwa winny być stosowane do umowy dzierżawy zawieranej na okres dłuższy niż 3 lata. Z tych wszystkich względów, uznając iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest prawidłowa, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.