II SA/Gd 697/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą z dnia 29 czerwca 2007 roku, nr [...], Rada Miasta wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej położonej w S. przy Al. N. [...], stanowiącej część działki nr [...] (karta mapy nr [...]), zapisanej w księdze wieczystej Kw [...] Sądu Rejonowego w S. jako własność Gminy Miasta S. (§ 1) oraz wyraziła zgodę na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości na okres 25 lat firmie A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada Miasta wskazała art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.). W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Natomiast przepis ust. 1 powołanego artykułu stanowi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z przepisu tego wynika, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat tryb przetargowy nie obowiązuje, tryb ten jest natomiast wymagany przy zawieraniu takich umów na czas dłuższy niż 3 lata. Tryb przetargowy ma w tym przypadku zastosowanie na podstawie odpowiedniego stosowania ust. 1 tego artykułu. Ten z kolei przepis stanowi, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, które przewidują przypadki drogi bezprzetargowej. Zdaniem Wojewody, odpowiednie stosowanie ust. 1 do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37, oznacza, że również zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata może nastąpić jedynie przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3 omawianego artykułu. W ocenie skarżącego, uregulowanie zawarte w art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie stanowi zatem samodzielnej podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na tryb bezprzetargowy, ponieważ tryb ten może być wykorzystany jedynie przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ust. 2 i 3, które określają warunki odstąpienia od obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada wskazała, iż stanowisku zaprezentowanemu w skardze przeczy treść przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Z mocy odpowiedniego zastosowania art. 37 ust. 1 wynika bowiem, zdaniem Rady, generalna zasada, że użytkowanie, najem i dzierżawa na okres powyżej 3 lat objęte zostały obowiązkiem przetargu, z wyłączeniem jednakże sytuacji, w których na podstawie art. 37 ust. 2 (obligatoryjnie) i ust. 3 (nieobligatoryjnie) zastosowanie znajduje tryb bezprzetargowy. Natomiast przepis art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami daje właściwej radze uprawnienie do wyrażania zgody na zwolnienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy obligacyjnej i użytkowania. Przy czym jest to samodzielna regulacja pozwalająca na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, w okolicznościach danej sprawy, na zasadzie uznaniowości. Na taką interpretację przepisu art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wskazuje przede wszystkim zasada racjonalności ustawodawcy, który nie tworzy prawa zbędnego. Przy założeniu, jakie zostało przedstawione w skardze, że intencją ustawodawcy miało być stosowanie przy wyrażaniu zgody na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów obligacyjnych i użytkowania wyłącznie ust. 2 i 3, nowo wprowadzony przepis zdania drugiego art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami byłby - zdaniem Rady - przepisem martwym. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku pełnomocnik Wojewody poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zaś pełnomocnik Rady Miasta wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art. 90 cyt. ustawy. W myśl art. 93 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Organem nadzoru w niniejszej sprawie jest Wojewoda (art. 86 u.s.g.), który nie orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g., lecz - działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - zaskarżył przedmiotową uchwałę do sądu administracyjnego. Rada Miasta przyjęła za podstawę prawną zaskarżonej uchwały ustęp czwarty art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako: u.g.n.) uznając, iż zdanie drugie tego ustępu stanowi samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy rada wyrazi na to zgodę, w okolicznościach danej sprawy, na zasadzie uznaniowości. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ww. ustawy - przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata przepis art. 37 ust. 1 stosuje się odpowiednio (art. 37 ust. 4 zd. 1). Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (art. 37 ust. 4 zd. 2). Art. 37 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z treści art. 37 ust. 2 u.g.n. wynika, iż nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Art. 37 ust. 3 u.g.n. stanowi zaś, iż wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Z wykładni gramatycznej powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami – zdaniem Sądu - wynika, iż przy zawieraniu umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że odpowiednia rada wyrazi, w drodze uchwały, zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Do odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest jednak odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 u.g.n., który nakazuje uwzględniać regulacje zawarte w ust. 2 i 3 tegoż artykułu, określające przypadki drogi bezprzetargowej. Odwołanie się w ustępie czwartym art. 37 u.g.n. do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje zatem, że do zawierania umów, o których mowa w tymże ustępie, na dłużej niż 3 lata, ust. 1 cyt. artykułu będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., bowiem ust. 1 powołuje się na te ustępy. Przy czym przepisy ust. 2 i 3 będą miały odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ustępu 4 art. 37 u.g.n. Oznacza to, że wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej na czas dłuższy niż 3 lata jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Przedstawiona powyżej wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. została przyjęta powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – wystarczy wskazać chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 roku, wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 756/05 (Baza Orzeczeń Lex nr 209189), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 stycznia 2007 roku, wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Go 568/06 (nie publ.), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2006 roku, wydany w sprawie o sygn. akt II SA/GL 770/06 (nie publ.) oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Op 37/05, z dnia 21 kwietnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Op 83/05, z dnia 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Op 52/06, z dnia 28 września 2006 roku, sygn. akt II SA/Op 276/06, z dnia 10 października 2006 roku, sygn. akt II SA/Op 491/06, z dnia 1 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Op 606/06, z dnia 15 maja 2007 roku, sygn. akt II SA/Op 125/07 (wszystkie nie publikowane). Na prawidłowość przyjętej w niniejszej sprawie wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje również treść art. 37 ust. 3 u.g.n. zdanie drugie, zgodnie z którym wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 25 lat (jak w niniejszej sprawie), mogłoby to spowodować możliwość obejścia przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n., bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka mogłaby zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 459/07, nie publ.). Z powyższych względów stanowisko Rady Miasta, zgodnie z którym art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, w okolicznościach danej sprawy, na zasadzie uznaniowości, należy ocenić jako oparte na błędnej wykładni omawianego przepisu. Gdyby bowiem przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. miał funkcjonować w obrocie prawnym - jak tego chciałaby Rada - jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w jego pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ustępu pierwszego art. 37 (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Op 606/06, nie publ.). Zdaniem Sądu bezzasadne jest również twierdzenie Rady Miasta, iż przedstawiona przez Wojewodę wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n., zaakceptowana przez Sąd w niniejszej sprawie, skutkuje tym, że przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. jest przepisem zbędnym. Przepis ten zbędnym nie jest, ponieważ zawiera normę o charakterze kompetencyjnym, określającą organy właściwe do udzielenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego tryby zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 459/07, nie publ.). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona uchwała jest nieważna (art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym), ponieważ została wydana z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami albowiem Rada - dokonując błędnej wykładni powyższych przepisów, zezwoliła na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na okres 25 lat nie stosując odpowiednio (co pozostawało poza sporem) ustępu drugiego lub trzeciego art. 37 u.g.n. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd miał przy tym na uwadze, iż w chwili wydawania wyroku nie upłynął rok od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając od Rady Miasta na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.