VII SA/Wa 2139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz To.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. . Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Małej Elektrowni Wodnej M. na rzecz D. w km 33+340 w miejscowości O., gmina W., na działkach nr: [...], obr. O., gmina W. oraz na działkach nr: [...], obr. [...] w T., - odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2009r. Towarzystwo [...] powołując się na przepisy art. 31 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, wystąpiło o stwierdzenie nieważności z urzędu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) przepisu art. 31 § 1 kpa nie stosuje się |w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej ustawa o udostępnieniu informacji). W takim przypadku stosuje się przepis art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r., zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W niniejszej sprawie opierając się na zapisach Statutu Towarzystwa [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji i tym samym może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Postępowania, w których istnieje wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa określone są w przepisach prawa materialnego. Art. 80 ust. 1 i art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji określa, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie organ wojewódzki nie przeprowadził ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nadto zauważył, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, tym samym art. 31 § 1 kpa nie znajduje w nim zastosowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Towarzystwo [...] po rozpatrzeniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009r., znak: [...] - utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2009r. Organ powtórzył argumentację przytoczoną w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2009r. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez Towarzystwo [...], iż sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę choć są prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 598/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07). Mając powyższe na uwadze, za nieuzasadniony uznał zarzut skarżącej organizacji społecznej, iż w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę art. 28 Prawa budowlanego nie znajdował zastosowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. wniosło Towarzystwo [...] domagając się jego uchylenia. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę do ustalenia kręgu stron zastosowanie znajduje przepis art. 28 Prawa budowlanego, a nie art. 28 kpa, oraz naruszenie art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny lub flory (dalej jako dyrektywa siedliskowa) w związku z art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prawnych przedsięwzięć dla środowiska poprzez uznanie, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na projektowany obszar Natura 2000 organizacja ekologiczna nie może występować jako podmiot na prawach strony. Skarżący powołując się na przepisy prawa wspólnotowego wywodził, iż posiada legitymację do wniesienia skargi. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu skarżący podniósł, iż pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu [...]października 2008r., przed wejściem w życie ustawy z 3 października 2008r., o udostępnieniu informacji. Oznacza to, wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie istniała możliwość przeprowadzenia powtórnej oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Organ zatem nie mógł przyjąć, iż w niniejszej sprawie organizacja ekologiczna nie miała legitymacji do żądania, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa, wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy wskazać, iż art. 31 § 1 kpa stanowiący podstawę żądania przez Towarzystwo [...] wszczęcia z urzędu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2008r., zawiera dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione jednocześnie, aby organizacja społeczna mogła skutecznie zgłosić takie żądanie (bądź dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu). Żądanie wszczęcia postępowania musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Przesłanki te mają charakter materialnoprawny. Stosowanie art. 31 k.p.a. związane jest z określoną w art. 7 kpa zasadą uwzględniania przy załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interesy te wynikają przede wszystkim z norm prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007r. II GSK 20/07 Lex nr 338613). W uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r. II GZ 55/09 (nie publ.) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 kpa. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmując, iż żądanie wszczęcia postępowania złożyła organizacja społeczna, a nawet ekologiczna w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008r., o udostępnieniu informacji, która także wykazała się działaniem w interesie społecznym, odmówił jednak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2008r. Organ uznał, iż w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Mała elektrownia wodna M. na rzece D." nie był wymagany udział społeczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji udział społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę nie miało miejsca. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, iż żądanie Towarzystwa [...] dotyczyło wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym niekwestionowane jest stanowisko, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem weryfikacji i krąg podmiotów, którym przysługiwać będzie przymiot strony w tym postępowaniu należy ustalać w oparciu o art. 28 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opierając swoją argumentację o art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 kpa całkowicie pominął okoliczność, iż żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a nie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Analizując rozważania organu uznać należy, za nietrafne także stanowisko, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2008r. o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa nie był wymagany, bowiem nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko – w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. Ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko weszła z dniem z dniem 15 listopada 2008r., tj. po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 113 poz. 954 ze zm.) w Dziale V zawierała regulacje określające udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, w tym organizacji ekologicznych. Reasumując wskazać należy, iż wniosek Towarzystwa [...] winien być oceniony przez organ w oparciu o art. 31 kpa, który określa przesłanki skuteczności inicjatywy procesowej organizacji społecznej. Łączne ich spełnienie oznacza, że organ administracji publicznej nie może odmówić wszczęcia postępowania. W tym stanie sprawy uznając, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 25 czerwca 2009r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.