VII SA/Wa 29/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez K. O. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu -w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), niedopuszczalności odwołania. Orzeczenie zaskarżone w sprawie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] czerwca 2009 r. skierowanym do Wójta Gminy R., K. O. zwróciła się o interwencję, tj. o podjęcie stosownych środków prawnych celem przywrócenia porządku na terenie Gminy. W uzasadnieniu pisma podała, że jej żądanie jest spowodowane nie zapewnieniem przez I. K. - właścicielkę targowiska P.P.H.U. M. usytuowanego na działce nr ewid. [...] we wsi R. miejsc parkingowych, a to powoduje, że klienci targowiska parkują pojazdy w dowolnych miejscach, w tym m.in. zagradzają wjazd i wyjazd z nieruchomości należącej do niej. Powyższe pismo przy piśmie z [...] czerwca 2009 r. zostało przekazane przez Wójta Gminy R. do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P.. Organ nadzoru budowlanego w dniu [...] sierpnia 2009 r. podjął czynności kontrolne, tj. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości (na której znajduje się ww. targowisko) w obecności właścicielki tej nieruchomości oraz K. O., będącej właścicielką działki sąsiedniej, i sporządził na tę okoliczność protokół. Następnie, organ nadzoru budowlanego pismem z [...] września 2009 r. zawiadomił I. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w związku z pismem K. O. w sprawie miejsc parkingowych dla targowiska P.P.H.U. M. na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. S. róg ul. P. w R.. Odrębnym pismem z tej samej daty, mając na uwadze art. 28 k.p.a., organ nadzoru budowlanego wezwał K. O. do wykazania w terminie siedmiu dni interesu prawnego w ww. sprawie, dotyczącej miejsc parkingowych przy targowisku P.P.H.U. M. W odpowiedzi, w piśmie z [...] października 2009 r. K. O. wskazała, że jej interes prawny wyraża się w zachowaniu prawa do korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem. Brak zapewnienia miejsc parkingowych dla targowiska powoduje, że obecnie jej prawo do korzystania z własnej posesji jest ograniczone. Mając na uwadze stanowisko K. O. przedstawione m.in. w powyższym piśmie, pismem z [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował zainteresowaną, iż w sprawie dotyczącej miejsc parkingowych przy targowisku P.P.H.U. M. na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. S. róg ul. P. w R., nie została ona uznana za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie PINB w P. wyjaśnił, iż ww. sprawa będzie prowadzona w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym interes prawny mają wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja. Prawa takiego pozbawione są natomiast osoby trzecie. Organ nadzoru budowlanego wskazał przy tym, iż odrębnym pismem zawiadomi zainteresowaną o sposobie załatwienia sprawy. Pismem z [...] listopada 2009 r. zatytułowanym "odwołanie – zażalenie" i skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, K. O. zaskarżyła ww. pismo organu I instancji z [...] listopada 2009 r. Zarzuciła, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez nie uznanie jej za stronę postępowania w sytuacji, gdy w sposób nie budzący żądnych wątpliwości nieruchomość należąca do niej pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem sprawy. Zarzuciła także rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6-10, art. 80, art. 104, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżone orzeczenia i uznanie jej za stronę postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., iż niezrozumiałe jest dla niej działanie organu polegające na powiadomieniu jej, iż nie jest stroną postępowania zwykłym pismem zamiast stosownym orzeczeniem ze wskazaniem podstawy prawnej i pouczenia o przysługującym od tego orzeczenia odwołaniu. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., wydanym po zapoznaniu się z ww. pismem K. O. zatytułowanym "odwołanie-zażalenie" na pismo PINB w P. z [...] listopada 2009 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wyjaśnił, iż pismo PINB w P. z [...] listopada 2009 r. nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. nie przesądza o prawach i obowiązkach stron, a wobec tego nie jest dopuszczalna jego ocena w trybie instancyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r., skarżąca – K. O. wniosła o: -stwierdzenie jego nieważności albo jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, -dołączenie do akt sprawy NSA o sygn. akt II OSK 1361/07 oraz sprawy WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1332/09, dotyczących pozwolenia na budowę, -zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, -rozważenie ukarania organu grzywną za naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: -naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust.2, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), poprzez bezzasadne nie uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego oraz -naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6-10, art. 80, art. 104, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniesione przez nią "odwołanie – zażalenie" nie odpowiada warunkom środka zaskarżenia, a konsekwencji poprzez uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska. W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż organy nadzoru budowlanego nie przyjmują do wiadomości oceny prawnej wyrażonej w wyrokach, o dołączenie których wniosła. Następnie wskazała, iż złożone przez nią odwołanie odpowiada wszelkim cechom środka zaskarżenia. Przy czym zauważyła, iż pismo organu z [...] listopada 2009 r. stanowi w istocie decyzję lub postanowienie. Skarżąca zauważyła także, że skoro jest stroną postępowania administracyjnego i sądowego dotyczącego targowiska, to jest także stroną postępowania dotyczącego miejsc parkingowych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 11 marca 2010 r. (do protokołu rozprawy), skarżąca zmodyfikowała wnioski skargi w ten sposób, że wniosła o dołączenie do akt sądowych odpisów wyroków o sygn. II OSK 1361/07 z 13 listopada 2008 r. i sygn. VII SA/Wa 1332/09 z 4 listopada 2009 r. oraz cofnęła wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że w postępowaniu odwoławczym należy wyróżnić fazę wstępnego postępowania, w której obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Zasadnie też uznał, iż w przypadku ustalenia, że odwołanie jest niedopuszczalne, należy orzec w oparciu o art. 134 k.p.a., tj. stwierdzić w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Wskazany przepis nie pozostawia w takiej sytuacji żadnego wyboru organowi odwoławczemu, a merytoryczne rozpatrzenie sprawy prowadziłoby do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zauważenia przy tym wymaga, iż odwołanie przysługuje od decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.), a w literaturze przedmiotu i orzecznictwie zgodnie zaznacza się, iż odwołanie (z przyczyn przedmiotowych) jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (tj. pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, stanowi np. czynność materialno-techniczną (v. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 7 z 2005 r., str. 590; wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 910/07, lex nr 453423). Ta ostatnia sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej należy bowiem przyjąć, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wydał decyzji w I instancji. Za taką nie może być uznane pismo tego organu z [...] listopada 2009 r. Pismo to bowiem, jak słusznie podnosi organ odwoławczy, nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, nie przesądza o prawach i obowiązkach stron. Stanowi ono jedynie czynność informacyjną organu administracji. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż skarżąca – K. O. pismem z [...] czerwca 2009 r. zwróciła się o podjęcie odpowiednich działań prawnych wobec obiektu usytuowanego na działce nr ewid. [...] w R., tj. targowiska P.P.H.U. M.. Wyjaśniła, iż poprzez nie wyznaczenie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych przy targowisku, wjazd na jej posesję jest zablokowany przez pojazdy należące do klientów targowiska. Pismo to spowodowało wszczęcie z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postępowania administracyjnego w stosunku do właścicielki ww. targowiska i zakończyło się decyzją tego organu z [...] listopada 2009 r. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy miejsc parkingowych dla targowiska zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w R., nakazał I. K. zapewnić wymaganą ilość miejsc parkingowych dla ww. targowiska zgodnie z bilansem miejsc parkingowych, określonym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę -decyzja nr [...] Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r.- w terminie 120 dni, licząc od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Zatem, pismo skarżącej z prośbą o interwencję, spowodowało wszczęcie z urzędu postępowania przez organ nadzoru budowlanego, które prowadzone było w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane i zakończyło się w I instancji rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 66. Sąd orzekając w niniejszej sprawie -dotyczącej prawidłowości postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania- nie może oceniać wskazanej decyzji (tym bardziej, że została ona wydana w I instancji, a z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta została zaskarżona do organu odwoławczego), natomiast stwierdzić może, iż nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt wydania jej w oparciu o art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten wyraźnie bowiem określa adresata decyzji. Stanowi, iż może być nim właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a to oznacza, iż stroną postępowania prowadzonego w tym trybie nie może być żadna inna osoba trzecia, w tym sąsiad – właściciel nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 999/06, lex nr 366267). Tym samym za słuszne należy ocenić działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który wszczynając z urzędu postępowanie w związku z pismem skarżącej zawierającym prośbę o interwencję, jednocześnie wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego uzasadniającego jej udział w sprawie, a następnie (mając na względzie jej stanowisko), pismem z [...] listopada 2009 r. poinformował zainteresowaną, iż nie może ona występować w tej sprawie w charakterze strony. Wyjaśnił przy tym, że sprawa będzie prowadzona w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o art. 66 ustawy – Prawo budowlane oraz, że w postępowaniu prowadzonym we wskazanym trybie właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony. Pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Nie nakłada na skarżącą żadnego obowiązku, nie przyznaje jej również żadnych uprawnień. Informuje jedynie K. O. o sposobie załatwienia sprawy, której wynikiem jest ona bezpośrednio zainteresowana (posiada bowiem interes faktyczny), a w której -z uwagi na przepisy prawa materialnego- nie może występować jako strona (tj. z uwagi na brak interesu prawnego, którego utożsamiać z interesem faktycznym nie można). Sąd nie dopatrzył się w takim działaniu organu żadnych nieprawidłowości. Nie stwierdził również, aby PINB w P. obowiązany był w stosunku do skarżącej wydać akt administracyjny o odmowie uznanie jej za stronę postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują rozstrzygnięcia tylko w tym zakresie. Skoro organ uznał, iż konieczne jest wydanie decyzji w oparciu o art. 66 ustaw – Prawo budowlane, to jego działanie (z urzędu) Sąd ocenia jako prawidłowe. Przy czym Sąd nie ocenia ani decyzji tego organu wydanej w oparciu o ww. art. 66, ani też zastosowania tego przepisu do problemów opisanych przez skarżącą w piśmie z [...] czerwca 2009 r. Wskazuje tylko na prawidłowo ustalony krąg stron w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji prawidłowe pouczenie skarżącej pismem z [...] listopada 2009 r. o jej sytuacji w tym postępowaniu. Konkludując, pismo z [...] listopada 2009 r. PINB w P. nie mogło być uznane za akt administracyjny, a tym samym nie mogło podlegać kontroli instancyjnej. W konsekwencji, pismo skarżącej z [...] listopada 2009 r. zatytułowane "odwołanie – zażalenie" mające stanowić środek zaskarżenia na ww. pismo organu I instancji z [...] listopada 2009 r., nie mogło spowodować skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. W tej sytuacji w pełni uzasadnione było działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wydane przez ten organ w oparciu o art. 134 k.p.a. orzeczenie z [...] grudnia 2009 r. jest -zdaniem Sądu- prawidłowe. Złożenie środka zaskarżenia na zwykłe pismo organu I instancji o charakterze informacyjnym wymagało bowiem zastosowania ww. przepisu. Tak dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego postanowienia nie zmieniają zarzuty skargi. Przede wszystkim Sąd wyjaśnia, iż zaskarżone postanowienie ma charakter formalny i zostało wydane w oparciu o powyżej już wskazany przepis art. 134. Kontrolując sprawę Sąd badał, czy przepis ten w zaistniałym stanie faktycznym został prawidłowo zastosowany. Przy czym Sąd zauważa, iż przepis ten został zastosowany z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy braku przedmiotu zaskarżenia, tj. braku aktu administracyjnego wydanego w I instancji, który mógłby być przedmiotem ewentualnego odwołania, czy zażalenia. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nastąpiło więc z przyczyn przedmiotowych, a nie z powodu braku przymiotu strony postępowania przez osobę wnoszącą odwołanie. Tym samym w ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa, poprzez nie uznanie skarżącej za stronę postępowania, pozostają bez żadnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów procesowych podniesionych w skardze. Pismo skarżącej "odwołanie-zażalenie" stanowiące środek zaskarżenia na pismo organu z 3 listopada 2009 r. z przyczyn powyżej wskazanych nie mogło zostać merytoryczne rozpatrzone. Działanie organu polegające na zastosowaniu art. 134 k.p.a. nie stanowi w takiej sytuacji naruszenia art. 6-10, art. 80, art. 104, art. 107 § 3, czy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, Sąd w tym miejscu wyjaśnia, iż uwzględnił żądanie skarżącej dotyczące włączenia do akt sądowych wskazanych przez nią wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1361/07 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1332/09, jednakże zauważa, iż orzeczenia te zostały wydane w innej sprawie i dla oceny zaskarżonego postanowienia nie miały żadnego znaczenia. Sprawa, której oba ww. wyroki dotyczą, prowadzona jest (lub była) na wniosek K. O. o stwierdzenie nieważności decyzji organów architektoniczno-budowlanych obu instancji wydanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisywanego powyżej targowiska. Skoro sprawa ta dotyczyła wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, to krąg stron tego postępowania należało ustalić w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem, na podstawie przytoczonego przepisu K. O. -jako właściciel posesji znajdującej się w obszarze oddziaływania targowiska- mogła być potraktowana jako strona postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę tego obiektu oraz postępowania nadzwyczajnego odnoszącego się do orzeczeń wydanych w tym przedmiocie. Nie oznacza to jednak, iż przymiot strony przysługuje jej również w każdej innej sprawie prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane na zasadzie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z treści art. 28 ust. 2 wyraźnie bowiem wynika, iż ma on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Tylko w tym postępowaniu konieczne jest ustalenie "obszaru oddziaływania obiektu" celem określenia stron postępowania. Przepis ten nie będzie więc miał żadnego znaczenia w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż fakt, że skarżąca została potraktowana jako strona w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę targowiska nie oznacza, iż takie uprawnienia przysługują jej również w każdej innej sprawie dotyczącej ww. obiektu. Reasumując, wobec całkowitej niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień w sprawie, które mogłyby mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.