I OSK 1265/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 32/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdów na teren osiedla "[...]" oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 32/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zw. dalej SKO, w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], Prezydent m.st. Warszawy udzielił zezwolenia spółce [...] S.A. w Z. na lokalizację zjazdów na teren osiedla "[...]", usytuowanych w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. A. Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, podając jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., z uwagi na to, że bez własnej winy Spółka nie uczestniczyła jako strona w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów, a o wydaniu decyzji w powyższym przedmiocie dowiedziała się w dniu [...] lipca 2009 r. podczas spotkania z przedstawicielami spółki B. Sp. z o.o. Po rozpoznaniu tego wniosku Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, działający w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania z uwagi na to, iż A. Sp. z o.o. nie posiadała legitymacji strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia na lokalizację zjazdu, co w konsekwencji oznacza, że nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. Sp. z o.o. podnosząc, iż w przypadku podstawy wznowienia postępowania, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badanie tej przesłanki następuje po wznowieniu postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], SKO w Warszawie, przychylając się do powyższego poglądu zaprezentowanego ww. odwołaniu, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że pogląd wyrażony przez organ odwoławczy jest nadmiernie formalistyczny, gdyż gwarancje procesowe wnoszącego podanie o wznowienie postępowania w pełni znajdują swoje zabezpieczenie w rozstrzygnięciu wydawanym w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania następuje w wyniku badania zarówno przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują całokształt zagadnień związanych z ustaleniem, czy wniosek pochodzi od osoby mającej status strony postępowania. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony, nigdy nie następuje na wniosek osoby, która nie posiada przymiotu strony. W tym stanie rzeczy SKO w Warszawie bezzasadnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję, skoro postępowanie wyjaśniające w zakresie podmiotowym zostało przeprowadzone przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 32/10, oddalając skargę wskazał, że nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc niezasadna. W ocenie Sądu wznowienie postępowania jest instytucją służącą weryfikacji wadliwej decyzji administracyjnej. Przysługuje ono od decyzji ostatecznej z przyczyn podanych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a § 1 k.p.a. Sąd w całości podzielił stanowisko SKO w Warszawie, iż jeżeli wniosek o wznowienie opiera się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający wniosek uważa się za stronę postępowania, w którym został bezpodstawnie pominięty, to weryfikacja stanowiska strony następuje już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem w tej fazie postępowania organ może merytorycznie badać, czy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, co łączy się z czynieniem ustaleń, czy wnoszącemu podanie w ogóle przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapada w formie decyzji, wydanej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. O zasadności powyższej tezy w ocenie Sądu świadczy bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 745/07, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd/7908, który przywołała A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd w całości zgodził się z poglądem, wyrażonym w cytowanych wyżej orzeczeniach, sprowadzającym się do przyjęcia tezy, iż w przypadku wskazania przez wnoszącego podanie przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem przez SKO w Warszawie było uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który jest wyłącznie uprawniony do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz merytorycznego zbadania, czy w niniejszej sprawie zachodzi wskazana przez stronę podstawa wznowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia SKO w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. i 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez przyjęcie konstrukcji konieczności wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z art. 149 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy składający wniosek uważa się za stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; nie przyjęcie konstrukcji odmowy wznowienia na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dla przypadku, w którym wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony; przyjęcie koncepcji, iż w sytuacji gdy składający wniosek twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu wówczas merytoryczne rozstrzygnięcie zapada dopiero we wznowionym postępowaniu - na mocy błędnie przytoczonego przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.; brak subsumcji stanu faktycznego pod art. 147 k.p.a. Ponadto z ostrożności procesowej kasator wskazał, że błędna subsumcja stanu faktycznego sprawy równie dobrze kwalifikuje się pod przesłankę z pkt. 1 art. 174 p.p.s.a, mimo, że naruszenie k.p.a. trudno nazwać naruszeniem prawa materialnego. Z tego względu zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 149 § 1, art. 149 § 3, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 147 k.p.a., (z identycznym uzasadnieniem dla naruszeń ww. przepisów k.p.a.) na wypadek, gdyby NSA uznał, że dla WSA, działającego w oparciu o prawo procesowe w postaci ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działań organów administracji, sprawowana na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz wadliwa ocena tych działań pod kątem prawidłowości stosowania przepisów k.p.a., podpada pod pierwszą przesłankę z pkt. 1 art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Zarzut naruszenia art. 149 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. i 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez przyjęcie konstrukcji konieczności wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z art. 149 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy składający wniosek uważa się za stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu nie daje podstaw do uznania, iż jest to zarzut usprawiedliwiony. Uzasadnienie zarzutu sprowadza się do tezy, iż zbędne jest wydawanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy wniosek o wznowienie składany jest przez podmiot, który nie był brał udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wznowienia się domaga w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Teza ta poparta jest wyłącznie poglądami jej autora, iż nie ma żadnego sensu wznawianie postępowania, jeżeli w wyniku wstępnego zbadania przymiotu strony organ administracji stwierdzi jego brak, gdyż już wówczas winien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania zasługuje jedynie ustalenie, że żądanie wznowienia oparte jest o przepisy art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 k.p.a., natomiast pkt 4 tego przepisu wyklucza wznowienie postępowania chociażby z tego powodu, że żądanie wznowienia może na podstawie art. 147 k.p.a. złożyć tylko strona, a zatem nie może uczynić tego osoba nie będąca stroną. Nie ma zatem potrzeby tworzenia formalistycznego i "piętrowego" tworzenia bytów procesowych, które prowadzą jedynie do przewlekłości postępowania. Powyższe poglądy nie zasługują jednak na aprobatę, nie tylko dlatego, że za koniecznością badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. we wznowionym postępowaniu opowiedziała się zdecydowana większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z którymi to poglądami, pomimo ich przytoczenia w zaskarżonym wyroku, autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby polemiki prawnej, ale i dlatego, że w licznych przypadkach warunkowanych regulacjami materialnoprawnymi, dochodzenie ochrony naruszonych praw stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, wiedzie jedynie przez wznowienie postępowania administracyjnego. Można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w niektórych, nielicznych przypadkach, kiedy żądanie wznowienia zgłasza podmiot zupełnie niezwiązany ze sprawą, w której żąda wznowienia postępowania, można już we wstępnym postępowaniu zidentyfikować brak interesu takiej osoby w żądaniu wznowienia. Jednakże w zdecydowanej większości przypadków, żądanie takie zgłasza zazwyczaj podmiot, który wskazując na okoliczności sprawy domaga się stwierdzenia, że chociaż nie brał udziału w postępowaniu, to jego interes prawny mógł doznać w tym postępowaniu uszczerbku, a zatem powinien być uznany za stronę tego postępowania by móc bronić swoich praw. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wznowione postępowanie (po wydaniu postanowienia) składa się zatem z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia. Bada więc, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka podana we wniosku o wznowienie, a następnie, po potwierdzeniu, że w sprawie będącej przedmiotem żądania przesłanka - w tym przypadku - z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła, czyli wnioskodawca miał przymiot strony i bez własnej winy nie wziął w sprawie udziału, sprawa podlega rozpoznaniu co do istoty. Dopiero wówczas dochodzi do ocen matrialnoprawnych i ustalenia, czy zaistniała wadliwość proceduralna wpłynęła na merytoryczną treść decyzji, a zatem dopiero taka ocena stanowić może podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. Czym innym jest bowiem – właściwe dla fazy badań formalnych – ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt. 4., a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania. Kodeks nie rozróżnia zaś, odmiennego trybu postępowania dla wskazanych w art. 145 przesłane postępowania, nie ma zatem podstaw do tego, aby w przypadku przesłanki wskazanej w pkt. 4. zachowania procesowe organu miałyby być zróżnicowane od trybu badania pozostałych przesłanek. Wskazanie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, w tym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile nie zachodzą inne przeszkody formalne, winno zatem prowadzić do wznowienia postępowania, po to aby ustalić w nim, czy podana przesłanka (pominięcie strony) daje podstawę do przeprowadzenia ponownego postępowania, w którym ustalone zostanie, czy naruszenie praw strony miało wpływ na merytoryczną treść wydanej decyzji. W konsekwencji stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a., a zatem jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.