II SA/Ke 167/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Klimontowie z dnia 14 listopada 2005r. nr XXVI/247/05 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr XXVI/247/05 z dnia 14 listopada 2005r. Rada Gminy w Klimontowie, na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, uchwaliła opłatę za przyłączenie do wodociągu gminnego: budynków wybudowanych przed oddaniem wodociągu do użytku w wysokości 1300 zł, budynków wybudowanych po oddaniu wodociągu do użytku w wysokości 700 zł oraz budynków nabytych po oddaniu wodociągu do użytku w wysokości 700 zł. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 okt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że umocowania dla gminy do nałożenia opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej nie przewiduje ani ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 ust.2 pkt 4 tej ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa o gospodarce komunalnej, w szczególności art. 4 ust.1 pkt 2. Z kolei zgodnie z art. 15 ust.2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. W ocenie skarżącego, nie można uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej od wniesienia stosownej opłaty za włączenie przyłącza do sieci, gdyż nakładanie na obywateli obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż została uchylona na mocy uchwały Nr XXXV/271/10 z dnia 28 stycznia 2010 r. Rady Gminy w Klimontowie. Nie jest zatem aktem aktualnie obowiązującego prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Klimontowie z dnia 14 listopada 2005r. jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Klimontów. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Ponieważ zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad 4 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). W podstawie prawnej uchwały nr XXVI/247/05 wskazano art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a nie wymienionych w pkt 1-14a). Artykuł 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. W stanie faktycznym sprawy słusznym jest stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawiera art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Powołane również w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zawierają jedynie ogólne normy określające organ upoważniony do stanowienia aktów prawa miejscowego, formę w jakiej taki akt jest wydawany oraz zasady i tryb ogłaszania takich aktów. Przepisy te nie dotyczą więc w ogóle zagadnienia zarzucanego w skardze. Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna to art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis również nie zawiera upoważnienia ustawowego do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Mimo, iż wskazuje się w nim na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07). Ponieważ w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w Klimontowie do podjęcia uchwały ustalającej opłaty za przyłączenie do wodociągu gminnego, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że wyeliminowanie uchwały Nr XXVI/247/05 z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie na mocy uchwały Rady Gminy w Klimontowie Nr XXXV/271/10 z dnia 28 stycznia 2010 r., nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie go w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07).