IV SA/Wr 603/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. II. Nie orzeka w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji. J. C. wnioskiem z dnia 2 września 2009 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną K. N.-C.. Do wniosku dołączył między innymi dokumenty potwierdzające dane osobowe wnioskodawcy i jego małżonki oraz wypis z treści orzeczenia z dnia 14 października 1996 r. Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w L. Ś. o zaliczeniu K. N.-H. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z treści tego orzeczenia wynika, iż inwalidztwo K. N.-C. jest trwałe i wymaga ona opieki drugiej osoby. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. (nr[...]), wydaną na podstawie art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji odmówił J. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na żonę K. N.-C. na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest zaistnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Od powyższej decyzji odwołanie złożył wnioskodawca wskazując, że "w roku ubiegłym Samorządowe kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. uchyliło decyzję negatywną MOPS w L. w tej samej sprawie, ale za okres poprzedzający. Stan prawny nie został przez ten okres zmieniony." Ponadto dodał, iż wiele autorytetów wskazuje jednoznacznie, że zgodnie z art. 27 Kodeksu rodzinnego, małżonkowie mają wobec siebie obowiązek alimentacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, orzeczono o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, opiekującej się niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), wyłączającego z grona podmiotów uprawnionych osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi pozostającymi w związku małżeńskim. Dalej organ wskazał, iż nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456), wprowadzono zmiany dotyczące art. 17, jednak zapis ust. 5 pkt 2 lit. a) tego artykułu, wykluczający przyznanie świadczenia na osobę pozostającą w związku małżeńskim, został zachowany bez zmian. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. C.. Skarżący uważa, że ta decyzja nie jest zgodna z polskim prawem. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 27 Kodeksu rodzinnego, małżonkowie mają wobec siebie obowiązek alimentacyjny, a zaskarżona decyzja jest w sprzeczności z art. 32, 18 i 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia uzasadnia zastosowanie środków z art. 145 - 149 przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 134 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wyżej powołanych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika niesporny pomiędzy stronami stan faktyczny sprawy, a mianowicie że skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, która legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa, inwalidztwo to ma charakter trwały i żona skarżącego wymaga opieki osoby drugiej. Przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę zaskarżonej decyzji są art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika zaś, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W tym miejscu, w ocenie Sądu, należy przybliżyć niektóre motywy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008/6/107, Dz.U. z 2008 r. nr 138, poz. 872), którym orzeczono, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 i nr 222, poz. 1630, z 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720, nr 109, poz. 747, nr 192, poz. 1378 i nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej wyżej przywołaną ustawą z dnia 17 października 2008 r., jednakże wywody tam zawarte pozostają aktualne w odniesieniu do właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Wprawdzie przepis ten nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże nie ulega wątpliwości, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Ponadto rozpatrywany przepis musi być interpretowany w taki sposób, by nie doszło do zniweczenia skutku wskazanego wyżej orzeczenia Trybunału. Mając na względzie poczynione uwagi trzeba odwołać się do stanowiska Trybunału wyrażonego w uzasadnieniu wspomnianego, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (sprzed nowelizacji) ma miejsce pominięcie legislacyjne, zawężając - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z zatrudnienia, aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoba taka jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazując na znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji. Nadto nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę na okoliczność, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej), ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Co więcej, w punkcie 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008/6/109, Dz.U. z 2008 r. nr 138, poz. 875) stwierdzono, iż art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b przywołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał zauważył, iż świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości i odmowa wsparcia osobom bliskim podważa racjonalność ustawodawcy i jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 71 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym norma wynikająca z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uzyskania przedmiotowego świadczenia przez rodzinę zastępczą, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodna ze konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny wynikającymi z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Uwzględniając oceny zawarte w przywołanych wyrokach Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) oraz z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07) ustawodawca w przywołanej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych poszerzył krąg osób, które nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec konieczności sprawowania opieki nad innymi osobami niż dzieci, wobec których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoby te legitymują się między innymi orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym literalnie do kręgu osób uprawnionych zaliczył także osoby stanowiące rodzinę zastępczą spokrewnioną z dzieckiem, co wynika z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) wskazano także, że stwierdzona została niekonstytucyjność jedynie art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż tylko takie ramy kognicji Trybunału zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast to do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności zwrócono uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy. Wobec takiego stanowiska Trybunału stwierdzić należy, że wprawdzie powołany wyrok dotyczył konkretnego pytania prawnego, lecz bezpośrednio dotyczy także zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taką też interpretację przyjął i szeroko uzasadnił WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 listopada 2009 r. (Sygn. akt II SA/Po 513/09, lex 531572). Taki pogląd wyrażono też w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08; WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09; NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie, może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie dla osoby, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. Takie rozumienie powołanego przepisu niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. W ocenie Sądu taka interpretacja tego przepisu, zwłaszcza w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. nie zasługuje na akceptację. W tym przypadku przywołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim nowego małżonka (przed innymi członkami rodziny osoby wymagającej opieki), który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Za poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 7/09) stwierdzić należy, iż rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w okresie sprzed wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wymagało odczytania w kontekście treści art. 17 ust. 1 tejże ustawy, bo tylko wówczas przepis ten stanowił logiczną i prawną całość. Wówczas to świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, w przypadku zaś zawarcia przez to dziecko związku małżeńskiego, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem uprawnienie rodziców albo opiekunów faktycznych z woli ustawodawcy wygasało. Po wydaniu wyroku przez Trybunał tak rozumiane znaczenie omawianego unormowania musiało ulec zmianie, bowiem poszerzony został krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do których omawiany przepis także będzie miał zastosowanie w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Reasumując stwierdzić należy, iż w aktualnym stanie prawnym - zmienionym na skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) i znowelizowania ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność - fakt, iż skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącym. Wykładnia sądowa, która została zastosowana w niniejszej sprawie powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Takiej też wykładni w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mając na uwadze wskazane zasady konstytucyjne równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. W konsekwencji przedstawiona przez organy orzekające w sprawie interpretacja powołanych przepisów prawa materialnego uznana została za błędną, co prowadzi do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Prowadzić to musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały na uwadze wyżej przedstawione rozważania prawne. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 wymienionej ustawy.