II SA/Wr 121/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr[...], wydaną po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009r. decyzji wydanych w tej sprawie w administracyjnym postępowaniu instancyjnym Prezydent Miasta W. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) odmówił T.B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przy ul. H. [...] i [...] w W. poprzez nadbudowę jednej kondygnacji przeznaczonej na mieszkania (dz. nr [...] i[...] , obręb [...] P.). W obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający wyjaśnił m.in., że w dniu [...] r. na wniosek Inwestora zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przy ul. H. [...] i [...] w W. poprzez nadbudowę jednej kondygnacji przeznaczonej na mieszkania (dz. Nr [...] , [...], obręb [...] P.). Ocena wnioskowanego zamierzenia wykazała, że: - przedmiotowy teren nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych, zatem określenie sposobu zagospodarowania rozpatrywanego terenu, stosownie do art. 59 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, - projektowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późniejszymi zmianami) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w związku z czym przed wydaniem niniejszej decyzji nie zachodzi obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymagany przepisami o ochronie środowiska, - złożony wniosek spełniał wymagania art. 52 ust. 2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie Prezydent Miasta W. podał, że w celu rozpoznania istniejących uwarunkowań oraz przeanalizowania obszaru pod względem zamierzeń Inwestora w odniesieniu do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzono także wizję w terenie. W jej trakcie ustalono, iż analizowany obszar to teren położony w zachodniej części dzielnicy P., pełniący funkcję usługową i zagospodarowany zespołem obiektów handlowo -usługowych otoczonych dziesięciopiętrowymi budynkami wielorodzinnymi, tworzącymi typowe "blokowisko" o jednolitej architekturze. Ponadto stwierdzono, że na w/w zabudowę usługową składają się parterowe obiekty o zróżnicowanym wyrazie architektonicznym (w części zachodniej rozpatrywanego obszaru znajdują się krótkie szeregi niewielkich pawilonów usługowych, na działkach nr [...] i [...] powstaje obiekt usługowy nawiązujący formą i gabarytami do budynku objętego planowaną inwestycją, natomiast po stronie wschodniej omawianego terenu zlokalizowana została parterowa apteka, a za nią jednorodny architektonicznie ciąg obiektów - głównie handlowych, usytuowanych uskokowo). Natomiast teren inwestycji to działka zabudowana pawilonem usługowym (obiekt parterowy, z płaskim dachem, o elewacji frontowej szerokości około 18 m i powierzchni zabudowy wynoszącej około 300 m2) zawierającym dwa niezależne lokale. Ostatecznie, w wyniku przeprowadzonych analiz ustalono, że żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej inwestycji zarówno w zakresie kontynuacji funkcji (brak obiektów dwukondygnacyjnych mieszczących w parterach usługi, a nad nimi mieszkania), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ("dołożenie" kondygnacji zaburzy układ harmonijnej zabudowy parterowej usytuowanej w granicach działek [...] , [...] , [...],[...] i[...]). W związku z powyższym występujące na rozpatrywanym obszarze uwarunkowania nie pozwalają na realizację wnioskowanego przez Inwestora zamierzenia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61, ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań dotyczących zgodności z przepisami pkt 1 w/w artykułu (brak tzw. "dobrego sąsiedztwa" - kontynuacji funkcji, a tym samym nie ma możliwości określenia gabarytów i formy architektonicznej planowanego obiektu). Ponadto projektowana inwestycja oprócz przepisów art. 61 narusza również zasady ogólne wynikające z art. 1 w/w ustawy, tj. zakłóca wymagania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w granicach analizowanego obszaru (nie uwzględnia charakteru istniejącej zabudowy sąsiedniej). W dalszej części uzasadnienia organ orzekający opisał orzeczenia wydane w sprawie przez organy obu instancji przed kasacyjnym wyrokiem sądu administracyjnego, a następnie przedstawił motywy tego wyroku wyjaśniając, ze Sąd uchylając decyzje organów administracyjnych zarzucił organowi pierwszej instancji, iż: - dokonując oceny dopuszczalności zabudowy należało uwzględnić decydujące o przeznaczeniu terenu usytuowanie na nim osiedla mieszkaniowego. W ocenie Sądu było uchybieniem wyizolowanie z terenu osiedla, obszaru zabudowanego obiektami towarzyszącymi i podjęcie próby ujednolicenia kształtu tych obiektów, bez ich powiązania z osiedlem i przy pominięciu ich funkcji uzupełniającej. Wymagało zastanowienia czy nadbudowa jednej kondygnacji mieszkalnej na budynku usługowym pozostawała w sprzeczności z dotychczasową zabudową. Zdaniem Sądu wśród obiektów uzupełniających zabudowę wielorodzinną nie muszą występować tylko obiekty nawiązujące do istniejącej zabudowy uzupełniającej, a przeciwnie łatwo sobie wyobrazić obiekty nie stanowiące jej kontynuacji, a pomimo to dopuszczalne. Nie powinno się wymagać budowania takich samych obiektów, lecz oceniać czy po nadbudowaniu kondygnacji mieszkalnej budynek zachowa dominującą funkcję usługową, - przy stosowaniu rozporządzenia należało pamiętać o jego charakterze wykonawczym do ustawy, co nakazuje wykładnię jego przepisów w nawiązaniu do zasad ogólnych określonych w ustawie, zatem w kierunku przychylnym dla zamierzenia inwestycyjnego, przy wyjątkowym, wnikliwie i wszechstronnie uzasadnionym przypadkiem odmowy motywowanym niemożnością ustalenia w decyzji pozytywnej wymagań sprecyzowanych w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu nadmiernie zawężono obszar analizowany przez pominięcie usytuowania działek usługowo-handlowych na terenie osiedla i dla jego potrzeb. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi o terenie "wokół" działki i w tym sensie wydają się być uzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące zawężenia obszaru analizowanego, - ustawa i przepisy wykonawcze wymagają podjęcia przez organ wysiłku wkomponowania nowej zabudowy w zabudowę istniejącą przy ewentualnym wezwaniu inwestora do dostosowania wniosku do usprawiedliwionych wymagań organu. Organy tego wymogu nie spełniły, wskutek pominięcia istotnych okoliczności umożliwiających prawidłowe stosowanie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, co wynikało z błędnej wykładni tego przepisu lub naruszenia § 3 rozporządzenia. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ orzekający stosując się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku uwzględniającym skargę poprzednio wniesioną przez T. B.: Po wnikliwym przeanalizowaniu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz zebranego materiału dowodowego i uwzględnieniu treści wyroku WSA, tut. organ: 1. Podjął wysiłek wkomponowania nowej zabudowy w zabudowę istniejącą, rozszerzając obszar analizowany (który zgodnie z obowiązującymi przepisami, wyznacza się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej - jednakże nie mniejszej niż 50 m- mierząc od jej granic wzdłuż drogi publicznej, z której jest dostępna - art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) do: 120 m w kierunku pomocnym i południowym, 220 m - w kierunku zachodnim i aż 330 m - w kierunku wschodnim, w poszukiwaniu działek zabudowanych obiektami pozwalającymi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zatem przedmiotową inwestycję rozpatrywano w znacznie większym terenie od wymaganego przepisami, w ścisłym powiązaniu z charakterem osiedla i przy uwzględnieniu występujących w ramach tego osiedla wnętrz architektoniczno - urbanistycznych, zauważając, że w danym przypadku planowany obiekt byłby akcentem "obcym". Żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowego zamierzenia zarówno w zakresie kontynuacji funkcji (brak obiektów dwukondygnacyjnych mieszczących w parterach usługi, a nad nimi mieszkania), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ("dołożenie" kondygnacji zaburzy układ harmonijnej zabudowy parterowej usytuowanej w granicach działek[...], [...], [...], [...] , [...] i [...]). Nadbudowa jednej kondygnacji mieszkalnej na budynku usługowym pozostanie w sprzeczności z dotychczasową zabudową, nie jest bowiem możliwe usytuowanie niskiej zabudowy mieszkalnej - niemalże jednorodzinnej (zaledwie trzy mieszkania) "w cieniu" wysokich, wielokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, gdyż prowadziłoby to do powstania swoistych "dziwolągów" zakłócających ład przestrzenny i potęgujących brak harmonii, niezgodnych z zasadami projektowania zarówno architektonicznego jak i urbanistycznego. 2. Zauważył, że analizując możliwość realizacji inwestycji nie można rozpatrywać jej w skali całego kilkudziesięciotysięcznego osiedla, gdyż dzieli się ono na określone enklawy/wnętrza (wyróżniające się zabudową, układem ulic, sposobem zagospodarowania terenu itp.), decydujące o odrębności i charakterze danej części miasta, z którą identyfikują się określone grupy mieszkańców. Fakt, że na danym osiedlu istnieje obiekt o określonej funkcji i charakterze nie decyduje o tym, iż analogiczny budynek możne powstać w każdym punkcie tegoż osiedla (!). Zatem nawet obecność obiektów tożsamych z tym, który ma zamiar zrealizować Inwestor nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. 3. Ocenił (zgodnie z zaleceniem WSA), że po nadbudowie kondygnacji mieszkalnej przedmiotowy budynek nie zachowałby dominującej funkcji usługowej, gdyż powstałyby wówczas trzy mieszkania przy dwóch lokalach usługowych. 4. Stwierdził, że w przedmiotowym przypadku próba dostosowania wniosku do "wymagań" tut. organu nie mogła mieć miejsca, gdyż przeprowadzone analizy wykazały, iż w granicach działek nr [...] i [...] ma prawo bytu tylko i wyłącznie parterowy obiekt usługowy. 5. Zauważył, że przesłanki wskazujące na zakłócenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju ocenia i ustala, zgodnie z posiadanymi uprawnieniami wynikającymi z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z dnia 24 stycznia 2001 r. - z późniejszymi zmianami), osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Tylko takie osoby, wykonujące zawody zaufania publicznego, mają wystarczającą wiedzę prawną i merytoryczną umożliwiającą prawidłową ocenę analizowanego obszaru i pozwalającą na przygotowanie decyzji, która zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt. 2 w/w ustawy ma obowiązek przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań uwzględniając (zgodnie z ust. 2) zwłaszcza wymagania urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Właśnie w związku z subiektywnym ocenianiem tych warunków, nie mającym oparcia w przepisach prawa, tylko w/w osoby, posiłkując się swym doświadczeniem zawodowym, mają prawo (jak i obowiązek) rozstrzygać te kwestie. Jednakże przesłanki faktyczne co do tego zagadnienia wynikają z przywoływanych w uzasadnieniu i analizie urbanistycznej zagadnień związanych z brakiem kontynuacji funkcji i formy otaczającej zabudowy (o których mowa w art. 61 ust. 1). Ostatecznie, w wyniku ponownie przeprowadzonych analiz (na zdecydowanie większym terenie - załączniki nr 2a, 2b i 2c do niniejszej decyzji) ustalono (wyniki w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji), że żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej inwestycji zarówno w zakresie kontynuacji funkcji (brak obiektów dwukondygnacyjnych mieszczących w parterach usługi, a nad nimi mieszkania), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ("dołożenie" kondygnacji zaburzy układ harmonijnej zabudowy parterowej usytuowanej w granicach działek [...], [...], [...], [...],[...][...]). W związku z powyższym występujące na rozpatrywanym obszarze uwarunkowania nie pozwalają na realizację wnioskowanego przez Inwestora zamierzenia. W zakończeniu uzasadnienia Prezydent Miasta W. ponownie stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do konieczności zachowania tzw. "dobrego sąsiedztwa" – kontynuacji funkcji, a tym samym nie ma możliwości określenia gabarytów i formy architektonicznej planowanego obiektu. W ocenie organu orzekającego wnioskowana inwestycja narusza również zasady ogólne określone w art. 1 powoływanej ustawy bowiem nie uwzględniając charakteru istniejącej zabudowy sąsiedniej zakłóca wymagania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w granicach analizowanego obszaru. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł T. B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając wniosek kasacyjny T. B. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym czynności orzecznicze podjęte w sprawie przez organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny i zarzucił organowi pierwszej instancji ponowne nieprawidłowe przeprowadzenie analizy wyznaczonego obszaru, w tym przede wszystkim ograniczenie analizy cech i parametrów do działek bezpośrednio przylegających do działki, objętej zamiarem inwestycyjnym tj. działek oznaczonych numerami:[...],[...] , [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem odwołującego się taka interpretacja pojęcia działki sąsiedniej ma charakter restryktywny albowiem ustawa nie wskazuje wcale, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Skoro dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego" przyjąć należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy" o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Oznacza to, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym uznać należy, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie wniosku o wydanie warunków zabudowy wymaga ustalenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Na obszarze analizowanym przedstawionym w załącznikach 2a, 2b i 2c do decyzji można znaleźć działki, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowego zamierzenia inwestycyjnego. Znajdują się tam obiekty jedno, dwu i wielokondygnacyjne. Na działce nr [...] znajduje się budynek, który łączy funkcję usługową z funkcją mieszkalną. Na parterze budynku przy ul. H. [...] znajduje się apteka a nad nią usytuowane są mieszkania. Na działce nr [...] znajduje się obiekt dwukondygnacyjny z przeznaczeniem na przedszkole. Z tej samej drogi publicznej, czyli ulicy H. dostępne są działki[...],[...] i [...] zabudowane obiektami dwukondygnacyjnymi. W uzasadnieniu odwołania T. B. zarzucił również, że analizowanie obszaru ograniczonego tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką wskazaną we wniosku świadczy o pobieżnej analizie tematu i braku wszechstronnego rozważenia występujących w sprawie okoliczności, co ogranicza jego prawo własności i prawo do swobodnej zabudowy i zagospodarowania własnego terenu, w granicach określonych ustawą i bez naruszania interesu publicznego oraz osób trzecich. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr[...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wyjaśniło, że zgodnie z zasadą wynikającą z treści przepisu art. 61 ust. 1 wskazywanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Zwłaszcza istotny jest pkt 1 art. 61 ust. 1, którym wprowadzona została na grunt polskiego systemu prawnego zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z nią ustalenie warunków zabudowy terenu możliwe jest , jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu. Ze względu na ogólne przepisy cytowanej ustawy, które nakazują uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz przyznają każdemu prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą i bez naruszania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1) wydanie zakazu zabudowy należy traktować w kategoriach ograniczenia wynikającego z prawa własności swobodnego prawa do zabudowy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wnikliwie przeanalizował w dokonanej analizie funkcjonalno-przestrzennej możliwości zabudowy wskazanych przez inwestora działek przy ul. H. [...] i [...] w sposób określony we wniosku, rozpatrując omawianą inwestycję na znacznie większym terenie, niż wymagany przepisami w ścisłym powiązaniu z charakterem osiedla i przy uwzględnieniu występujących w ramach tego osiedla wnętrz architektoniczno-urbanistycznych, zauważając, że planowany obiekt byłby akcentem "obcym". Żadna z działek sąsiednich nie jest bowiem zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowego zamierzenia zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a "dołożenie" dodatkowej kondygnacji zburzyłoby harmonijny układ zabudowy parterowej, usytuowanej w granicach działek [...], [...], [...] , [...] i [...]. Z dokonanej analizy wynika ponadto, iż możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji nie można rozpatrywać w skali całego osiedla, ani brać pod uwagę, że na osiedlu tym istnieje obiekt o określonej funkcji, co sugerował odwołujący, bo nie przesądza to o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Wyniki analizy wskazują jednoznacznie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a występujące na rozpatrywanym obszarze uwarunkowania nie pozwalają na określenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestora. Zarzuty odwołującego, w świetle zebranych w sprawie dowodów należało uznać zatem za niezasadne i to zarówno zarzuty sposobu przeprowadzania analizy funkcjonalno-przestrzennej jak i zarzuty ograniczenia prawa własności, które przy ustalaniu warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega ograniczeniom wynikającym z zawartych w niej przepisów, m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez T. B., który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W., jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy, a kwestionując prawidłowość decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej przedstawił zarzuty tożsame ze sformułowanymi wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazując dodatkowo na subiektywizm stwierdzenia organu decyzyjnego, iż w granicach przedmiotowych działek "prawo bytu ma wyłącznie parterowy obiekt usługowy. Do skargi załączona została mapka ewidencji gruntów oraz materiał zdjęciowy. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy o której stanowi przepis art. 59 ust. 1 omawianej ustawy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Z materiału sprawy wynika, że tak przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki. W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to zatem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie – jako warunku koniecznego – że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 pkt 2-5 tej ustawy. Jednocześnie cytowany powyżej przepis uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady – jak wskazuje się w literaturze przedmiotu – jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa działka powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, CH Beck Warszawa 2004). Stanowisko to zaakceptowane zostało również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 3223229; z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1250/;08, nie publ.). Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy. Z tych względów w doktrynie i orzecznictwie sformułowano i zaakceptowano pogląd wskazujący na konieczność stosowania przy interpretowaniu ustawowych pojęć takich jak "działka sąsiednia", "dostęp do drogi publicznej", "kontynuacja funkcji" – jako pojęć niejasnych – wykładni systemowej i opowiedziano się za ich szerokim rozumieniem. Przyjmuje się zatem, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/06, LEX nr 194346 oraz w przywołanych już wyrokach w sprawach II OSK 646/06 i II OSK 1250/08). Te same zasady należy odnieść również do rozumienia pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Z art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni (przyleganie nieruchomości do drogi publicznej) i pośredni -przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne jednak jest, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość -innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 920/05, LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza LEX nr 194346). Działka sąsiednia – w takim rozumieniu powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Cechy, parametry oraz wskaźniki urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane w nowej zabudowie w przypadku stwierdzenia dopuszczalności jej realizowania ustala się na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 6 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki w rozumieniu przywołanego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Przywołane przepisy wskazują, że analizę funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się w odniesieniu do całego obszaru analizowanego. Kierując się szerokim rozumieniem podjęcia działki sąsiedniej, w orzecznictwie NSA przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009 II OSK 1186/08; z dnia 9 października 2008 r., II OSK 1158/07). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające zobowiązane były przede wszystkim do ustalenia i oceny, czy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją (obszarze analizowanym) znajdują się, dostępne z tej samej drogi publicznej, działki zabudowane w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji (tzw. pierwszy aspekt dobrego sąsiedztwa). Odmienną kwestią jest natomiast określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o dane zebrane w odniesieniu do całego analizowanego obszaru (drugi aspekt dobrego sąsiedztwa). Do analizy zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji - mając na uwadze art.2 pkt 14 ustawy -należało zatem wziąć pod uwagę działki sąsiednie (znajdujące się w obszarze analizowanym), mające dostęp do tej samej drogi publicznej przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, przy uwzględnieniu, że dostęp ten zapewnia nie tylko bezpośrednie ale i pośrednie połączenie. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany wokół działek na których planowana jest inwestycja w odległości zachowującej, a w niektórych miejscach nawet przekraczającej, minimum wynikające z rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki). Jak wynika z treści decyzji organ dokonał analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w granicach całego wyznaczonego obszaru analizowanego. Wyniki tej analizy zgodnie z treścią § 9 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia – zostały przedstawione w formie tekstowej i graficznej i stanowią załączniki do decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Nr[...]. Zdaniem Sądu czynności uregulowane wskazanym powyżej aktem wykonawczym zostały w rozpoznawanej sprawie podjęte prawidłowo i brak jest podstaw do uwzględnienia formułowanych w tym zakresie przez skarżącego zarzutów. Sąd podziela ocenę organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do tego, że wnioskowana inwestycja nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a wobec istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy nie jest możliwe określenie dla niej wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Materiał sprawy – na podstawie którego, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka sąd administracyjny – w tym materiał graficzny i zdjęciowy uprawniają do stwierdzenia, że planowane zamierzenie tj. rozbudowa budynku usługowego położonego przy ul. H. [...] i [...] w W. poprzez nadbudowę jednej kondygnacji, przeznaczonej na trzy mieszkania w żaden sposób nie harmonizuje z istniejąca zabudową osiedlową i zagospodarowaniem terenu, a w przypadku zrealizowania stanowiłaby wyobcowany element architektoniczny, zakłócający istniejąca przestrzeń urbanistyczną. Zważyć należy, czego skarżący nie kwestionuje, że w otoczeniu działek, objętych wnioskiem znajdują się jedenastokondygnacyjne budynki mieszkaniowe oraz handlowo-usługowe obiekty parterowe (jednokondygnacyjne) typu pawilonowego o zupełnie innej bryle architektonicznej i konstrukcji niż obiekty uwidocznione na doręczonym przez skarżącego materiale zdjęciowym. Istotne jest również, że przedmiotowa nieruchomość obejmuje teren położony w granicach administracyjnych miasta W., a to oznacza konieczność uwzględnienia wszystkich czynników i uwarunkowań, jakie muszą być przyjęte dla terenu zurbanizowanego, mającego cechy aglomeracji wielkomiejskiej, w tym czynniki kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie nie można również uznać że w sposób niezgodny z prawem naruszone zostało prawo własności, jakim dysponuje skarżący w stosunku do działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. W systemie prawa polskiego własność stanowi wprawdzie najszersze prawo do rzeczy, ale ingerencja w nie jest jednak dopuszczalna. Zawierające się w prawie własności prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny jest ograniczone także przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zważyć również należy, że ani Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ani żaden inny akt prawny nie nakłada absolutnego prymatu prawa własności w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Sąd w składzie orzekającym akceptuje pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu, nie wprowadza jakichkolwiek dodatkowych treści normatywnych, a z pewnością nie można przepisu tego interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi on do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż byłoby to sprzeczne zarówno z istotą tego prawa, jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Oznacza to, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki (prawo zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach), lecz można go potraktować w dużej mierze jako superfluum ustawowe, a więc powtórzenie regulacji już wprowadzonych przez ustawodawcę do systemu obowiązujących norm, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Po 156/08, Lex nr 519027). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd uznał, że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 14.05.2010r.