II SA/Lu 94/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy, odmówił H. B. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i pokrycia wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła syna W. W. W uzasadnieniu organ ustalił, że dochód rodziny wnioskodawczyni w 2008 r. wyniósł 18.646,48 zł, na co składa się dochód opodatkowany na zasadach ogólnych, poświadczony zaświadczeniami z Urzędu Skarbowego wynoszący 13.280,82 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 5.366,06 zł. Miesięczny dochód rodziny na osobę wyniósł 517,97 zł. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium dochodowe przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Organ dodał także, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniający do przyznania zasiłku rodzinnego w sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego o kwotę odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (68 zł) albowiem w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. 2008/2009 wypłacany był wnioskodawczyni zasiłek rodzinny już przy dozwolonym przekroczeniu kwoty uprawniającej do jego pobierania, co możliwe jest tylko raz. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła H. B. wyjaśniając, że jest samotną matką, wychowującą syna. Ojciec syna – E. W. mieszka w innej miejscowości, jest żonaty, ma 68 lat i pobiera rentę chorobową. Podniosła, że E. W. posiada gospodarstwo rolne razem z małżonką T.ą. Zarzuciła, że organ cały dochód z tego gospodarstwa wlicza do jej dochodu, pomimo, iż ojciec dziecka jest tylko współwłaścicielem tego gospodarstwa. Wskazała, że utrzymuje się tylko z renty. E. W. płaci za internat syna, przywozi trochę zboża dla kur oraz opał na zimę. Wyjaśniła, iż nie wnosiła o zasądzenie alimentów, ponieważ ojciec dziecka przyznaje się do syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jednakże z innych względów niż podał to organ w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 3 pkt 16 i pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, iż bezpodstawnie organ pierwszej instancji uznał, iż H. B. wraz z H. W. i ich synem tworzą rodzinę. Zdaniem Kolegium wnioskodawczynię należy uznać za osobę samotnie wychowująca dziecko, co oznacza, iż dochodów rodziców dziecka nie sumuje się, gdy dziecko jest pod opieką rodzica samotnie go wychowującego. Organ odwoławczy podniósł, iż H. B. jest rozwódką, posiada dziecko z mężczyzną, który nie jest jej mężem ani również konkubentem, gdyż nie mieszka z nią i nie wychowują razem wspólnego dziecka. Ojciec dziecka pozostaje w związku małżeńskim. Przy czym - zdaniem Kolegium - bez znaczenia jest, iż ojciec dziecka utrzymuje z nim kontakty i wspiera finansowo. Nie można być bowiem członkiem dwóch rodzin jednocześnie. Zgodnie z art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli obie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone lub sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego H. B. nie przysługuje zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, ale nie dlatego, że dochód jej rodziny przekracza kryterium dochodowe na członka rodziny, lecz dlatego, że nie zostały zasądzone alimenty od ojca dziecka i nie zachodzi żadna przesłanka wyłączająca ten warunek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła H. B. W skardze tej ponownie podniosła, że ojciec jej syna nigdy nie wypierał się swojego ojcostwa i zawsze w jakiś sposób pomagał w jego wychowywaniu. Dzisiaj syn ma 18 lat i to on musiałby złożyć powództwo o alimenty, czego prawdopodobnie nie zrobi, bo ojciec ma prawie 70 lat, jest człowiekiem schorowanym i utrzymuje się z niewielkiej emerytury, a ponadto syn kocha ojca. Wskazała, iż składając wnioski o świadczenia rodzinne lub innego rodzaju pomoc zawsze składała odcinek jej renty i renty E. W. Ośrodek Pomocy Społecznej zawsze jednak doliczał do jej dochodu także cały dochód z gospodarstw E. W. Następnie opisała swoją ciężką sytuację materialną oraz zdrowotną. Zaznaczyła, iż zasiłek rodzinny wraz z dodatkami jest jedyną szansą na ukończenie szkoły przez jej syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie została wyjaśniona należycie, zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami postępowania podstawowa w sprawie okoliczność, mianowicie, czy skarżąca, jej syn oraz ojciec dziecka uznani być powinni za rodzinę w rozumieniu ustawy, czy też skarżąca jest osobą samotnie wychowująca dziecko w rozumieniu ustawy. Przepis art. 3 pkt 16 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Przepis art. 3 pkt 17a stanowi, że osoba samotnie wychowująca dziecko to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Organ pierwszej instancji – opierając swoje ustalenia o treść wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego – uznał, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Skarżąca jest wprawdzie rozwiedziona, jednak we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń jako członków rodziny wymieniła siebie, syna W. oraz ojca dziecka – E. W., zaznaczając przy jego nazwisku "dojeżdżający" (część I, pkt 3 wniosku). Do wniosku dołączony jest formularz "Oświadczenia członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, który został uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy", podpisany przez E. W. Organ drugiej instancji natomiast - w oparciu o te same dokumenty - uznał, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy. Ze stanowiskiem Kolegium nie można się zgodzić, nie znajduje ono bowiem potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zostało przez organ drugiej instancji uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z treści przepisu art. 3 pkt 17a ustawy wynika, że osoba niepozostająca w związku małżeńskim lub osoba pozostająca w separacji z małżonkiem uznana być może za samotnie wychowującą dziecko tylko wówczas, gdy nie wychowuje wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem. Decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne wychowuje dziecko wspólnie z jego rodzicem, czy nie. Dla uznania skarżącej za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy należało zatem ustalić, czy skarżąca wychowuje syna wspólnie z E. W.. Organ drugiej instancji nie przeprowadził jednak jakiegokolwiek postępowania dowodowego na tę okoliczność, uznając, że skarżąca nie wychowuje syna wspólnie z jego ojcem, E. W., ponieważ nie mieszka z nim, a ponadto ojciec dziecka pozostaje w związku małżeńskim. Należy więc wyjaśnić, że sam fakt braku wspólnego zamieszkiwania rodziców dziecka, czy fakt pozostawania ojca dziecka w związku małżeńskim nie mają znaczenia przesądzającego w świetle przepisu art. 3 pkt 17a ustawy. Nie ulega wątpliwości, że dziecko może być wychowywane przez oboje rodziców, którzy nie zamieszkują razem. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjęto, iż pojęcie wspólnego wychowania zakłada pewną ciągłość dbania o zaspokajanie różnorodnych potrzeb dziecka, jednak ciągłość ta nie musi wiązać się bezwzględnie ze wspólnym i nieprzerwanym mieszkaniem ze sobą i prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2008 r., II SA/Lu 153/08, niepubl.). Jednocześnie jednak podkreśla się, że wychowanie dziecka nie może ograniczać się do sporadycznych kontaktów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 837/07, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2007 r., IV SA/Wr 455/07, niepubl.). Wspólne wychowywanie zakłada zgodne, stałe współdziałanie rodziców w procesie wychowawczym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2008 r. IV SA/Gl 521/08, niepubl.). Materiał zawarty w aktach administracyjnych nie dawał podstaw do jednoznacznego ustalenia braku współdziałania skarżącej z ojcem jej syna w procesie jego wychowania. Wręcz przeciwnie skarżąca wielokrotnie podkreślała wzajemne przywiązanie ojca i syna oraz fakt wspierania i udzielania pomocy finansowej jej oraz synowi przez E. W. Należy również zauważyć, że w aktach znajduje się notatka służbowa, sporządzona przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., z której wynika, że E. W. swój czas dzieli na dwie rodziny. Mieszka z żoną w S., ale regularnie przyjeżdża na kilka dni do skarżącej i ich wspólnego syna. Okoliczności te wymagały zatem wyjaśnienia, zwłaszcza, że notatka sporządzona została przez organ pierwszej instancji już po wydaniu decyzji i nie wskazuje dowodów, w oparciu o które poczyniono takie ustalenia. Tymczasem organ drugiej instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, nie ustalił prawidłowo, zgodnie z art. 7 k.p.a. stanu faktycznego sprawy, nie zebrał wyczerpująco i nie ocenił materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy skarżącej przysługuje zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku. Należy bowiem zauważyć, że od tego, czy skarżąca uznana zostanie za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy, czy nie, zależy sposób obliczania dochodu rodziny, uprawniającego do świadczeń rodzinnych. W przypadku osoby samotnie wychowującej dziecko, dochodów ojca dziecka nie dolicza się wprawdzie do dochodu rodziny, warunkiem uzyskania świadczeń jest jednak to, by osobie samotnie wychowującej dziecko zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica (por. art. 7 pkt 7 ustawy). Natomiast w przypadku uznania, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, do dochodu rodziny należy doliczyć dochody ojca dziecka. W tym miejscu wyjaśnić należy, że nieprawidłowe było doliczenie przez organ pierwszej instancji do dochodu rodziny skarżącej dochodu z całego gospodarstwa rolnego E. W. Jest okolicznością niekwestionowaną, że gospodarstwo to stanowi współwłasności E. W. i jego żony, a zatem jako dochód E. W., podlegający doliczeniu do dochodu rodziny skarżącej przyjąć należało tylko połowę dochodu z gospodarstwa, obliczonego zgodnie z przepisani ustawy. Nie sposób nie zauważyć, że prawidłowe obliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego ojca dziecka nie powodowałoby przekroczenia kryterium dochodowego, określonego w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy, wynoszącego 504,00 zł. Skarżącej przysługiwałyby zatem żądane świadczenia – zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku. W tej sytuacji nie można uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów także przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Wyjaśnienia wymagać będzie przede wszystkim to, czy skarżącą uznać można za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy, co nakazuje ustalenie okoliczności dotyczących wspólnego wychowywania dziecka przez skarżącą i ojca dziecka. Jak już wskazano wyżej, pojęcie wspólnego wychowywania zakłada pewną ciągłość dbania o zaspokajanie różnorodnych potrzeb dziecka, ciągłość ta nie musi jednak wiązać się bezwzględnie ze wspólnym i nieprzerwanym mieszkaniem ze sobą i prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, wystarczający jest element regularności kontaktów, współdecydowanie o istotnych sprawach dziecka oraz siła więzi łączącej rodzica z dzieckiem. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków. W myśl przepisu art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Przeprowadzenie dowodu z zeznań stron nie jest wprawdzie obligatoryjne, organ oceni jednak, czy zebrane w wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego dowody będą wystarczające do dokonania jednoznacznych, nie budzących wątpliwości ustaleń co do okoliczności faktycznych sprawy. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponownie należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.