I SA/Łd 278/10

Dnia 23 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Porczyńska Sędziowie: sędzia NSA Paweł Janicki sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Maciej Dębski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę od tych składek i kosztów upomnień uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 20 maja 2009 r. K. Ś. wniósł o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Wyjaśnił, że utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie. Innych dochodów nie posiada. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Wymaga stałej opieki kardiologicznej. Stan zdrowia uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności w łącznej wysokości 30 048,83 zł. Na tę kwotę składały się zaległe składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, a także odsetki od tych zaległości i koszty upomnienia. Organ ustalił, że wnioskodawca od 20 kwietnia 2004 r. nie prowadzi działalności gospodarczej. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do 25 lipca 2011 r. W związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji K. Ś. wymaga okresowej opieki osoby trzeciej. Może podejmować zatrudnienie, ale tylko na stanowisku przystosowanym. Zobowiązany nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Korzysta z pomocy społecznej w formie: zasiłku stałego w wysokości 444 zł, zasiłku celowego na żywność w kwocie 60 zł oraz dofinansowania do leczenia. Małżonka wnioskodawcy pobiera emeryturę. K. Ś. ponosi wydatki związane z leczeniem w wysokości 170 zł, z czego 40% finansuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Miesięczne wydatki strony związane z utrzymaniem domu wynoszą zaś 65 zł. Organ podał też, że w celu wyegzekwowania należności było prowadzone postępowanie egzekucyjne z majątku ruchomego zobowiązanego, które z uwagi na bezskuteczność zostało umorzone. Organ rentowy dokonał natomiast zabezpieczenia na nieruchomości wnioskodawcy, w skład której wchodzi grunt o powierzchni 684 m² i budynek mieszkalny o powierzchni 90 m², poprzez ustanowienie na niej hipoteki przymusowej. W świetle tych ustaleń organ stwierdził, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.; dalej w skrócie "ustawa o s.u.s."). O ile bowiem pobierane przez wnioskodawcę świadczenia z pomocy społecznej nie podlegają egzekucji, o tyle, zdaniem organu, możliwe jest dochodzenie zaległości z emerytury otrzymywanej przez małżonkę zobowiązanego oraz majątku nieruchomego. Ponadto w opinii ZUS orzeczony stopień niepełnosprawności nie dyskwalifikuje wnioskodawcy zawodowo, gdyż strona może podejmować zatrudnienie na stanowisku adekwatnym do stanu zdrowia. Organ podkreślił również, że decyzja w przedmiocie umorzenia zaległości ma charakter uznaniowy, a więc także w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia określone przepisami warunki, nie ma on obowiązku postąpić zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu, K. Ś. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił w nim rażące naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. oraz przepisów procesowych: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a."). W ocenie strony spełnione zostały przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; w skrócie "rozporządzenie") uprawniające organ do umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. K. Ś. wskazał na przypadek opisany w rozporządzeniu w § 3 ust. 1 pkt 1 (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) oraz pkt 3 (przewlekła choroba zobowiązanego, pozbawiająca możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). Wnioskodawca wskazał dodatkowo, że od 2006 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba poszukująca zatrudnienia, nie ma jednak możliwości znalezienia odpowiedniej pracy na stanowisku przystosowanym. Podkreślił, że nieruchomość zabezpieczona hipoteką objęta jest ustawową wspólnością małżeńską, brak zaś prawomocnego orzeczenia sądu w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu względem małżonki. Zaznaczył również, że realizacja praw z hipoteki w konsekwencji doprowadzi do utraty mieszkania, a w takiej sytuacji interes publiczny nie powinien stać w sprzeczności z indywidualnym interesem obywatela. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy poprzednią decyzję odmowną. Uzupełniając wcześniejsze informacje dotyczące sytuacji wnioskodawcy, organ wskazał, że K. Ś. ma 59 lat. Mieszka z rodziną w jednym budynku, ale prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Zobowiązany ponosi koszty utrzymania w kwocie 130 zł miesięcznie oraz koszty leczenia wynoszące około 170 zł, które w 40% finansowane są przez GOPS. Wnioskodawca jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, jako osoba poszukująca pracy. Na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej strona jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. została nadana sądowa klauzula wykonalności przeciwko dłużnikowi, natomiast w dniu 19 listopada 2009 r. klauzula wykonalności przeciwko jego małżonce. W ocenie organu istnieją zatem podstawy do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, wobec czego nie można twierdzić, że zaległości objęte wnioskiem o umorzenie są całkowicie nieściągalne. Dokonując analizy sytuacji wnioskodawcy przez pryzmat przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia organ rentowy uznał, że zachodzą opisane w tym przepisie podstawy do uwzględnienia wniosku, niemniej z uwagi na uznaniowy charakter wydawanej decyzji, organ nie jest zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny z intencją strony. Wskazał, że w tego rodzaju sprawach należy mieć również na uwadze interes społeczny, przejawiający się w zapewnieniu ściągalności należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z niego bowiem wypłacane są świadczenia na rzecz osób uprawnionych. K. Ś. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję podnosząc, że jest ona sprzeczna z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 k.p.a., gdyż obie wydane w sprawie decyzje nie zostały podpisane w sposób czytelny, przez co nie można ustalić, czy podpisała je osoba upoważniona, a nadto decyzje te nie zawierają uzasadnienia faktycznego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć i umorzenie zaległości składkowych z odsetkami oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że skarżący nie spełnia warunków uzasadniających umorzenie zaległości. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. skarżący uzupełniająco wyjaśnił, że nie posiada decyzji, które w skardze wskazuje jako niepodpisane i nie jest w stanie dokładnie podać, o które decyzje chodzi. Wskazał też, że nie miał możliwości uregulowania zadłużenia wobec ZUS, gdyż do 2006 r. spłacał kredyt z Powiatowego Urzędu Pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W skardze wyrażono wątpliwość, czy decyzje, które zapadły w przedmiotowej sprawie zostały podpisane przez osobę do tego umocowaną, gdyż każda z nich opatrzona jest nieczytelnym podpisem. Ponieważ sformułowany w tym zakresie zarzut jest najdalej idący w tym znaczeniu, że jego zasadność obligowałaby Sąd do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, dlatego w pierwszej kolejności ocenić należy, czy jest on słuszny. W art. 107 § 1 k.p.a. wyliczone zostały niezbędne elementy decyzji. Jednym z nich jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przepis ten, podobnie jak i pozostałe przepisy k.p.a. nie nakazuje, aby podpis pod decyzją był podpisem czytelnym. W decyzji z dnia [...] r. oraz w decyzji z [...] r. wskazano, z czyjego upoważnienia rozstrzygnięcia te były sygnowane, ponadto widnieje na nich własnoręczny podpis uzupełniony imienną pieczątką osoby, która go złożyła z podaniem jej imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Tym samym, podpisanie decyzji w przedstawiony sposób nie naruszało art. 107 § 1 k.p.a. Wyrażone stanowisko jest zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009 r. II SA/Ol 918/09, LEX nr 531578, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. VI SA/Wa 2105/06, LEX nr 312059). W zaskarżonej decyzji organ rentowy w pierwszym rzędzie badał, czy w ustalonym przez siebie stanie faktycznym zachodzą warunki do umorzenia zaległości wnioskodawcy w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o s.u.s. Przepis ten pozwala na umorzenie należności, co do zasady, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W opinii organu taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, ponieważ skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, na której została ustanowiona hipoteka przymusowa, zabezpieczająca roszczenia ZUS. Z faktu tego organ wyprowadza wniosek o posiadaniu przez zobowiązanego majątku, który umożliwia zaspokojenie wierzytelności. Z ustaleń Zakładu wynika też, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład majątku wspólnego skarżącego i jego małżonki. W aktach znajduje się odpis postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 19 listopada 2009 r. o nadaniu klauzuli wykonalności przeciwko G. Ś. - małżonce skarżącego, nie ma na nim jednak adnotacji o tym, że orzeczenie jest prawomocne, takiej informacji nie zawiera też uzasadnienie decyzji. Ustalenie powyższej okoliczności ma istotne znaczenie, gdyż jedynie prawomocne zakończenie postępowania w sprawie o nadanie klauzuli wykonalności przeciwko G. Ś. daje podstawy do prowadzenia egzekucji z majątku nieruchomego, jak również uprawnia organ do przyjęcia tezy, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności należności. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał brak przesłanki nieściągalności również z tej przyczyny, że istnieje możliwość dochodzenia należności ze świadczenia otrzymywanego przez żonę skarżącego, a brak jakichkolwiek ustaleń i rozważań organu w kwestii świadczeń otrzymywanych przez żonę skarżącego i majątku wspólnego małżonków Ś., poza wcześniej wymienioną nieruchomością wspólną, na której oboje zamieszkują. Brak ustaleń w tym zakresie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to organ winien usunąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ rentowy analizując sytuację majątkową i osobistą, w szczególności zdrowotną skarżącego, ostatecznie doszedł do przekonania, że są spełnione przesłanki do umorzenia zaległości podatkowej. Powołując się jednak na dyskrecjonalny charakter wydawanej w tej sprawie decyzji, rozstrzygnął o żądaniu wniosku negatywnie. Należy w tym miejscu nadmienić, że w odpowiedzi na skargę organ prezentował odmienne stanowisko, a mianowicie próbował dowodzić, że nie został spełniony ani warunek w postaci całkowitej nieściągalności należności, o którym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s., ani też przesłanki z § 3 rozporządzenia. Odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym, które w zasadzie zawierać powinno stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Odpowiedź organu nie może natomiast uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej nowych ocen i rozważań (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45). Z tej to przyczyny przedmiotem oceny Sądu mogą być wyłącznie argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odmawiając umorzenia zaległości organ odwołał się do przesłanki interesu społecznego. Wskazał przy tym na konieczność zapewnienia ściągalności należności składkowych, gdyż gromadzone z tego tytułu środki są następnie wypłacane przez ZUS osobom uprawnionym. Art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada postępowania oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Należy zaznaczyć, że interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych (w tym przypadku finansów ubezpieczeń społecznych) nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez skarżącego, pozbawionego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb materialnych swoich i swojej rodziny, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Tym samym Sąd podziela pogląd WSA w Warszawie wyrażony w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 17 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2549/07, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Rozpatrując złożony wniosek należało mieć na względzie fakt, że skarżący już korzysta z różnych form pomocy społecznej, co świadczy o jego trudnej sytuacji finansowej, bowiem tego rodzaju wsparcie jest przyznawane osobom najbiedniejszym. Uwzględnić należało również i to, że jedynym składnikiem majątku skarżącego, z którego ewentualnie istniałaby możliwość zaspokojenia należności ZUS jest nieruchomość i znajdujący się na niej budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje skarżący i jego rodzina. Przeprowadzenie skutecznej egzekucji z tej nieruchomości skutkować będzie pozbawieniem skarżącego mieszkania. Z tego punktu widzenia organ winien ocenić, czy w takiej sytuacji słuszny interes wnioskodawcy nie powinien mieć prymatu nad koniecznością ochrony interesu społecznego. W uzasadnieniu decyzji zabrakło rozważań na ten temat, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Wydając ponownie decyzję w tej sprawie organ powinien odnieść się do wskazanej kwestii. Rozpatrując ponownie sprawę organ szczegółowo zanalizuje sytuację rodzinną i majątkową skarżącego z uwzględnieniem dochodów jego żony oraz tego, czy strona oraz jego żona prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, na co wskazywałyby stwierdzenia żony skarżącego zawarte w protokołach jej przesłuchania (k. 65 akt administracyjnych) oraz z uwzględnieniem wcześniej wskazanych przez sąd zaleceń, dotyczących możliwości egzekwowania należności z majątku wspólnego skarżącego i jego żony, a następnie rozważy, czy opłacenie spornych należności nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ ponownie rozpatrzy cały materiał dowodowy, uzupełniony w wyżej wskazanym zakresie, zgodnie z wymogiem art. 77 § 1 k.p.a., po czym rozstrzygnie sprawę mając na względzie zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. i sporządzi uzasadnienie decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.. W świetle powyższych uwag Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zakwestionowanego skargą aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Końcowo warto też wyjaśnić, że sądy administracyjne, rozpoznając skargi, kontrolują działania organów administracji publicznej jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Innymi słowy, sąd nie ma kompetencji do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, a zatem badając legalność decyzji ZUS, wydanej w ramach uznania administracyjnego, nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia np. umorzenia należności, o co wnioskowała strona skarżąca. Kontrola ta obejmuje zatem badanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. W niniejszej sprawie wynik tej kontroli wskazuje na uchybienie przez organ przepisom procesowym. W konsekwencji ZUS jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania ponownie i wyeliminowania w jego toku dostrzeżonych przez Sąd nieprawidłowości. Orzeczenie Sądu nie przesądza jednak tego w jaki sposób organ załatwi sprawę. J.Z.