VII SA/Wa 321/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. B., nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki x, położonej w miejscowości R.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisami prawa ww. drogę zalicza się klasy techniczno-użytkowej "GP", a stosowanie na tego typu drogach zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo {§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430)}. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ stwierdził, że okoliczność, iż działka nr x powstała w wyniku podziału działki y, która to działka posiadała zjazd z drogi nr [...], nie oznacza powstania obowiązku wykonania do każdej nowo wydzielonej działki zjazdu z tej drogi. W takiej sytuacji droga krajowa nr [...] straciłaby swój charakter i stałaby się drogą, na której odbywałby się ruch lokalny, zamiast drogi o znaczeniu tranzytowym. Ponadto wykonanie zjazdu stanowiłoby naruszenie przepisu, o którym mowa wyżej, powodując pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na zakończenie Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że prawo własności może doznać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów należy niewątpliwie ustawa o drogach publicznych. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił B. B., podnosząc, że nie ma innej możliwości zjazdu z drogi nr [...] na działkę nr x niż bezpośredni zjazd (brak ustanowione służebności gruntowej na działkach sąsiednich). Ponadto wskazał, że lokalizacja zjazdu indywidualnego nie wpłynie negatywnie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, uwzględniając położenie drogi na tym odcinku, a brak zgody na lokalizację zjazdu uniemożliwia mu uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpoznaniu ww. wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ administracyjny powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji, dodatkowo powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r. sygn. akt 6/II SA 3046-3047/02). Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Generalny Dyrektor wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w przepisach prawa (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z tą definicją dostęp do drogi to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ponadto wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe poszerzenie istniejącego zjazdu, ponieważ innym wypadku doszłoby do naruszenia § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia, a usytuowanie nowego zjazdu obok istniejącego zjazdu do działki nr z spowodowałoby niewątpliwie na omawianym odcinku drogi wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99. W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy należałoby ustanowić służebność drogową na działce sąsiedniej nr z lub rozważyć możliwość przesunięcia zjazdu, o którym mowa wyżej, na granicę działek nr y i z, oczywiście za zgodą właściciela działki nr z. Nie ma znaczenia w sprawie fakt, że w księdze wieczystej brak jest zapisów o służebności gruntowej, ponieważ służebność taką (drogę konieczną) można ustanowić na działkach sąsiednich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Ponadto okoliczność, że niektórzy właściciele lub użytkownicy działek przyległych do drogi krajowej nr [...] posiadają z tej drogi zjazdy do swoich nieruchomości nie oznacza, że również w przypadku strony na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania istniejące od lat, powstałe w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tj. w czasie kiedy na drodze występowało znacznie mniejsze natężenie ruchu i nie obowiązywało cytowane wyżej rozporządzenie ograniczające możliwości stosowania zjazdów z dróg krajowych. Z tych względów w ocenie organu pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ doszłoby do powstania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej nr [...], zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich użytkowników ww. drogi, co należy uznać za niedopuszczalne. Wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 k.p.a.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez orzeczenie o odmowie wydania zgody na planowany zjazd, oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu indywidualnego, art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez brak powiadomienia o terminie oględzin, art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów, oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w niniejszym postępowaniu decyzje nie naruszają prawa. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne z wniosku B. B. toczyło się w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ustępem 4 ww. artykułu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak wynika z treści ww. przepisu zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec treści zarzutów skargi, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712). Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że przedmiotowa droga krajowa nr [...], z której planowany jest zjazd indywidualny na działkę nr x, na podstawie zarządzenia nr 1 z dnia 2 stycznia 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych zaliczona została do klasy techniczno-użytkowej GP, jako droga "główna ruchu przyspieszonego" (por. § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia (poprzez ograniczenie ilości zjazdów), a tylko w drodze wyjątku, tj. gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, właściwy organ może wyrazić zgodę na naruszenie zasady bezpieczeństwa, poprzez zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu indywidualnego w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (publ. LEX nr 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. W tym miejscu wskazania wymaga, że decyzje obu instancji zapadły z uwzględnieniem względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym projektowany przez B. B. zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 316/08, publ. LexPolonica nr 1991043 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w niniejszej sprawie stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku B. B.. Wobec zarzutów zawartych w skardze w zakresie naruszenia norm prawa procesowego (nie wzięcie pod uwagę i nie zbadanie wszystkich okoliczności sprawy) w ocenie Sądu organ administracyjny rozpoznając przedmiotowy wniosek wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Przede wszystkim organ wyjaśnił, że lokalizacja działki nr x pomiędzy dwoma już istniejącymi zjazdami do sąsiednich działek nie uzasadnia budowy nowego zjazdu, ponieważ przy takim usytuowaniu istniejących zjazdów istnieje realna możliwość ustanowienia drogi koniecznej dla działki nr x w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie bez znaczenia jest również fakt, że działka ta została ewidencyjnie wydzielona z działki sąsiedniej nr y, która posiadała zjazd z drogi nr [...]. Na ten problem w swoich orzeczeniach zwracały uwagę sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r. sygn. akt 6/II SA 3046-3047/02, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1118/01, niepubl.). Obecnie zjazd ten przynależy do sąsiedniej nowo wydzielonej działki nr z. Okoliczność ta oznacza, że właściciel działki nr y, wydzielając działkę nr x, miał do niej zapewniony dostęp poprzez drugą wydzieloną działkę nr z, co również nie jest bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania. Przy wydzieleniu działki nr x jej ówczesny właściciel winien więc rozważyć możliwość jej dostępności dla przyszłych właścicieli, a ponadto nabywca tej działki również winien, planując przyszłą inwestycję, dokonać oceny, czy działka taka posiada dostępność do drogi publicznej. Zaniedbania właścicieli w tym zakresie nie mogą skutkować automatycznemu uwzględnieniu wniosku, a co za tym idzie pogorszeniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że w przypadku gdy działka nie posiada zjazdu z drogi publicznej to w pierwszej kolejności wnioskodawca winien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej. W wyroku z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 376/07 (publ. LEX nr 341377) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Jak wynika z ustaleń organu administracyjne wnioskodawca, celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, nie wnioskował o ustanowienie drogi koniecznej. Ponadto w ocenie Sądu z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki nr x do drogi krajowej nr [...] oraz występowanie zjazdów do działek sąsiednich nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA 2207/03, publ. LEX nr 173983). Ponadto uzyskanie przez właścicieli działek sąsiednich zezwoleń na lokalizację zjazdów z drogi nr [...] na swoje działki nie może być wystarczającą przesłanką do uznania tego prawa w konkretnej sprawie z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ zgody te zapadły w zupełnie odmiennych sprawach administracyjnych, które nie mają zupełnie wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Organ administracyjny w zaskarżonej decyzji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu prawidłowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest również możliwe poszerzenie sąsiedniego zjazdu, bowiem wyrażenie takiej zgody byłoby sprzeczne z przepisami prawa (patrz: § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia). Wymaganie więc od organu administracyjnego działania niezgodnego z prawem jest niedopuszczalne i w sposób oczywisty prowadziłoby do naruszenia zasady Kodeksu postępowania administracyjnego - praworządności (art. 6 k.p.a.), wyrażonej także w art. 7 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstncyjnej nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa materialnego oraz procesowego, ponieważ w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające (wzywał wnioskodawcę do złożenia określonych dokumentów), dokonał prawidłowo oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym swoich decyzji, rozważając również możliwość przesunięcia istniejącego zjazdu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).