II GSK 1419/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 991/10 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu realizacji umów zlecenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M.W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 1419/10 UZASADNIENIE 1. Wyrok zaskarżony w niniejszej sprawie zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wystąpił do K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wydanie decyzji dotyczącej podlegania przez M.W. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu realizacji umów zlecenia zawartych z A.C. "G." Sp. z o. o. z siedzibą w B. W ocenie ZUS umowy te były błędnie nazwane umowami o dzieło, zaś płatnik składek, mimo obowiązku, nie dokonał zgłoszenia skarżącego do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 109 ust. 1 i 3, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wydał decyzję stwierdzającą objęcie M.W. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umów zlecenia w okresach od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] listopada 2008 r. Organ I instancji uznał, iż w treści umów zawartych między skarżącym a płatnikiem, nazwanych umowami o dzieło, nie określono dzieła, którego cechy są unormowane w art. 627–646 Kodeksu cywilnego. W ocenie organu umowy te były umowami starannego działania, których celem jest wykonywanie czynności i nie zmierzają one do osiągnięcia zindywidualizowanego rezultatu. A zatem umowy zawarte między skarżącym a płatnikiem należy zaliczyć do umów zlecenia. Dlatego też z tytułu zawartych umów skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Powyższą decyzję organ doręczył M.W., nie doręczył jej natomiast A.C. "G." Sp. z o.o. Od ww. decyzji odwołanie wniósł M.W. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzji tej także nie doręczono płatnikowi składek. W skardze złożonej do WSA w Warszawie, M.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. 2. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 911/10, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zdaniem WSA skarga była zasadna, chociaż z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. WSA wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle wskazanych przez WSA przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jak odnotował WSA, stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Prowadzi to, w przekonaniu WSA, do wniosku, że rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Jak stwierdził WSA, okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Płatnik ma więc – zgodnie ze stanowiskiem WSA – własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. W konsekwencji, WSA stwierdził, że A.C. "G." Sp. z o.o. ma status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez NFZ, mającym na celu ustalenie w drodze decyzji, iż skarżący wykonując umowę o świadczenie usług zawartą z nią podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, gdyż jest ona płatnikiem składek z tego tytułu. Jak wskazał WSA, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją A.C. "G." Sp. z o.o. nie brała udziału, jak również nie zostały jej doręczone decyzje organów I i II instancji. Zdaniem WSA, prowadzi to do naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zawiadomić i dopuścić do udziału w postępowaniu płatnika składek oraz zapewnić mu czynny udział w postępowaniu. 3. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 991/10, został zaskarżony skargą kasacyjną organu, tj. Prezesa NFZ. Wyrokowi temu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – przez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy NFZ rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne; - naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: a) pominięciu przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że płatnik-zleceniodawca (A.C. "G. Sp. z o.o.") miał interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem NFZ postępowaniem dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym zleceniobiorcy M.W.; b) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2010 r. było uprawnione. Wskazując na ww. podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, b) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, c) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych organ stwierdził w szczególności, że stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję był M.W., którego dotyczyła decyzja, oraz ZUS, na wniosek którego wszczęto postępowanie. Stroną postępowania nie był natomiast płatnik składek, tj. A.C. G." Sp. z o.o. Zdaniem organu, postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku ww. spółki, a ponadto przepisy prawa materialnego nie wymieniają jej wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie skargi w całości i o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa prawnego) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna powinna być oddalona. W dotychczasowym orzecznictwie NSA wielokrotnie rozstrzygano już sprawy, w których pojawiało się pytanie o krąg stron postępowania dotyczącego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w związku z ustaleniem przez organ, iż umowa nazwana przez strony umową "o dzieło" była w rzeczywistości umową zlecenia. Chodzi w szczególności o sprawy zakończone wyrokami NSA: z dnia 22 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 929/10), z dnia 27 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 948/10, II GSK 950/10), z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 879/10), z dnia 11 października 2011 r. (sygn. akt II GSK 951/10, II GSK 952/10, II GSK 993/10, II GSK 994/10, II GSK 995/10, II GSK 996/10, II GSK 997/10, II GSK 998/10, II GSK 68/11) oraz z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 992/10). NSA w obecnym składzie nie widzi podstaw dla odstępowania czy uzupełniania poglądów wyrażonych w uzasadnieniach tych wyroków. Dlatego też poprzestanie na powtórzeniu zawartej tam argumentacji. 2. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie ustalenie przez NFZ, że kontrahent A.C. "G." Sp. z o.o. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że ww. spółka, jako płatnik tych składek, będzie zobowiązana – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik składki na ubezpieczenie zdrowotne, , wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego skarżącej". Trudno bowiem mówić o tym, że płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne", skoro jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy). Statusu płatnika jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Sąd I instancji trafnie bowiem zauważył, iż w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. W związku z powyższym, skoro stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, skoro ustalenia w tym zakresie dotyczą również jego interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). 3. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.