II SA/Lu 500/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy uchylił w całości z dniem [...] swoją decyzję ostateczną z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] w sprawie przyznania M.M. zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na dzieci K. i K. M. W uzasadnieniu organ podał, że mąż wnioskodawczyni we wrześniu 2008r. otrzymał wynagrodzenie w kwocie 7465,44zł, które należało od miesiąca października 2008r. doliczyć do dochodu rodziny, jako dochód uzyskany. Dochód rodziny wyniósł zatem w październiku 2008r. 8299,91zł miesięcznie, a na osobę 1659,98zł, co oznacza, że kwota ta przekracza wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowe, uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego. Po rozpoznaniu odwołania M.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ przypomniał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z póżn. zm.) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ( tj. rodzicom, opiekunom prawnym, opiekunom faktycznym, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez M.M. w dniu 28 sierpnia 2008r. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego ustalono, na podstawie przedłożonych przez zainteresowaną dokumentów, że dochód miesięczny na osobę w rodzinie stanowił kwotę 338,84 zł i uprawniał do przyznania świadczeń rodzinnych. Organ za prawidłowe uznał zaliczenie do dochodu rodziny wynagrodzenia w kwocie 7.465,44 zł uzyskanego we wrześniu 2008r. przez męża wnioskodawczyni z tytułu zatrudnienia w firmie P. Według organu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Taką sytuacja jest podjęcie przez męża zainteresowanej z dniem 4 sierpnia 2008r. nowego zatrudnienia i uzyskanie wynagrodzenia. Stosownie natomiast do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. W myśl § 18 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Po doliczeniu do dochodu rodziny dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia we wrześniu 2008r., miesięczny dochód rodziny wyniósł kwotę 8.299,91 zł miesięcznie, a na osobę w rodzinie - 1.659,98 zł. Dochód ten przekroczył zatem kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania prawa świadczeń rodzinnych. Powyższa okoliczność, w myśl powołanego § 18 ust. 3 powołanego rozporządzenia, skutkowała utratą od miesiąca października 2008r. prawa do świadczeń rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.M. stwierdziła, że podstawą wyliczenia dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych jest dochód za rok 2007. Wyjaśniła, że jej mąż pracował w 2007 i 2008r. Praca podjęta przez niego w 2008r. nie jest dochodem uzyskanym, ponieważ jest to praca nowa. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 1842/07 dowodziła, że do dochodu rodziny nie powinien być doliczony dochód uzyskany. Podkreśliła, że wprawdzie do 23 grudnia 2009r. mąż pracował za granicą, jednak obecnie, podobnie jak ona, nie pracuje, a otrzymane przez niego wynagrodzenie zostało przeznaczone na remont domu, który został uszkodzony przez huragan w styczniu 2008r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (ust. 1). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Oznacza to, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. ( por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010r. I OSK 1208/09 CBOSA ). Ta kwestia nie była jednak w ogóle rozważana przez organy rozpoznające sprawę, które rozstrzygnięcie oparły wyłącznie na przekroczeniu przez skarżącą kryterium dochodowego, a więc z uwzględnieniem przesłanki zmiany sytuacji dochodowej rodziny. Jeśli organ uznaje, że konieczność uchylenia decyzji wynikała z przesłanki pobrania świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy, winien wskazać ją w decyzji. Uwaga ta nie ma jednak decydującego znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji, która obarczona jest inną jeszcze wadą. W rozpoznawanej sprawie decyzją Wójta Gminy z dnia [...] przyznano zasiłek rodzinny na K. M. od dnia 1 września 2008r. do 31 sierpnia 2009r., natomiast na K. M. od dnia 1 września 2008r. do dnia 31 sierpnia 2009r. Decyzją z dnia [...] powyższą decyzję zmieniono w ten sposób, że na K. M. zasiłek rodzinny przyznano od dnia 1 września 2008r. do dnia 31 października 2009r. natomiast na K. M. na okres od dnia 1 września 2008r. do dnia 31 października 2009r. Jest zatem oczywiste, że już w dacie decyzji organu I instancji powyższa decyzja została wykonana, a świadczenie wypłacone, co oznacza, że nie było podstaw do jej uchylenia, a zastosowanie miała ewentualnie instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. także wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r. I OSK 535/08 CBOSA). Równie niezasadne jest stanowisko organów dotyczące zaliczenia wynagrodzenia małżonka skarżącej, otrzymanego we wrześniu 2008r. do dochodu rodziny na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Przypomnieć należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami ) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że przez dochód rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, który oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 ust. 10). Na tle tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2010r. (I OSK 1568/09 CBOSA) stwierdził, że nie można podzielić rozumienia § 18 wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, według którego w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Sąd zwrócił uwagę, że taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, iż o przyznaniu zasiłku decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Zastosowanie w ten sposób przepisu § 18 ust. 1 prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem zmniejszałoby wysokość świadczenia w zależności od jednorazowego dochodu za pełny przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca, ustalając zupełnie inne kryteria. Dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją (por. w tym względzie wyrok NSA z dnia 30 października 2008r. I OSK 1842/07 CBOSA). Zdaniem sądu przepis ten należy zatem rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny, obliczanego w skali rocznej, uzyskanego po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia) oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Według NSA, którego ocenę podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, takie obliczenie dochodu odpowiada regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Skoro organy zastosowały literalne brzmienie wspomnianego przepisu § 18 ust.1 rozporządzenia, zaskarżona decyzja także z tego powodu jest wadliwa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy.