III SA/Lu 507/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lutego 2011r. sprawy ze skargi P. Ś. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oraz przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą 1/ uchyla zaskarżony rozkaz personalny; 2/ określa, iż powyższy rozkaz personalny nie może być wykonany w całości. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. L. Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania P. Ś.: - uchylił w całości rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie mianowania na stanowisko służbowe oraz przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą; - mianował P. Ś., przywróconego do służby z dniem 6 czerwca 2008 r., z tą samą datą, na stanowisko specjalisty Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego, określając jednocześnie uposażenie zasadnicze zaliczając go do 6 grupy uposażenia zasadniczego w kwocie 2460 zł wynikających z mnożnika 1,65 kwoty bazowej określonej dla funkcjonariuszy Policji na rok 2008 i dodatkiem służbowym w wysokości 210 zł. - przyznał za okres pozostawania poza służbą tj. od 14 listopada 2007 r. do 5 czerwca 2008 r. świadczenie pieniężne równe jednomiesięcznemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki przedstawił następujący stan sprawy: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Komendant Miejski Policji w C. zwolnił P. Ś. ze służby w Policji z dniem [...] października 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji L. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił zaskarżony rozkaz w częściach dotyczących daty zwolnienia oraz dotyczącej wysokości nagrody rocznej. Jednocześnie organ odwoławczy określił nowy termin zwolnienia na dzień 13 listopada 2007 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Powyższe rozkazy zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt: III SA/Lu 8/08. Wyrok jest prawomocny od dnia 6 czerwca 2008 r. W następstwie tego wyroku rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] maja 2008 r. Komendant Miejski Policji w C. przyznał P. Ś. – przywróconemu do służby w policji 6 grupę zaszeregowania i ustalił stawkę uposażenia zasadniczego. Z kolei rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. tenże organ zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem 31 maja 2008 r. Organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki obligatoryjnego rozwiązania stosunku służbowego ze względu na to, że policjant nie zgłosił gotowości podjęcia służby w terminie 7 dni od dnia przywrócenia do służby. W ocenie organu termin ten należało liczyć od dnia wydania wyroku przez sąd administracyjny w dniu 13 marca 2008 r. Tym samym rozkazem personalnym ustalono policjantowi świadczenie pieniężne za okres pozostawiania poza służbą od 14 listopada 2007 r. do 13 maja 2008 r. Decyzją nr [...] L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymano w mocy decyzję z [...] maja 2008 r. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt: III SA/Lu 328/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. Ś. na powyższą decyzję, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt: I OSK 235/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu NSA podkreślił m.in., że siedmiodniowy termin na zgłoszenie gotowości podjęcia ze służby powinien być liczony od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy. W następstwie tego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt: III SA/Lu 72/10 uchylił decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] maja 2008 r. Wspomnianym na wstępie rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2010 r. Komendant Miejski Policji w C. mianował P. Ś. z dniem 23 lipca 2010 r., na stanowisko specjalisty Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego, określając jednocześnie uposażenie zasadnicze w 6 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej określonej na rok 2010 dla funkcjonariuszy Policji w wysokości 2670 zł i dodatek służbowy na kwotę 210 zł. Ponadto organ przyznał policjantowi świadczenie pieniężne równe jednomiesięcznemu uposażeniu za okres pozostawania poza służbą, tj. od 1 czerwca 2008 r. do 22 lipca 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie L. Komendant Wojewódzki Policji wskazał na wstępie, że w świetle przedstawionego wyżej przebiegu sprawy należy uznać, iż przywrócenie P. Ś. do służby nastąpiło z dniem 6 czerwca 2008 r., tj. z dniem uprawomocnienia się wyroku WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2008 r. W dacie uprawomocnienia się tego wyroku toczyło się już kolejne postępowania dotyczące zwolnienia policjanta ze służby, a wydane w tym postępowaniu decyzje pozostawały w obiegu aż do wyeliminowania ich wyrokiem WSA w Lublinie z 6 maja 2010 r. W związku z powyższym mimo reaktywowania stosunku służbowego policjanta z dniem 6 czerwca 2008 r. decyzja w sprawie mianowania go na stanowisko służbowe równorzędne do zajmowanego przed zwolnieniem mogła zostać wydana dopiero po uzyskaniu przez organy wyroku z 6 maja 2010 r. Organ odwoławczy uznał, że uwzględniając wywołany wyrokiem WSA w Lublinie skutek prawny przywrócenia do służby należało mianować policjanta na stanowisko równorzędne do zajmowanego przed zwolnieniem ze służby na dzień 6 czerwca 2008 r., po przywróceniu do służby prawomocnym wyrokiem sądu i po spełnieniu przesłanki zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, które w tym przypadku nastąpiło w dniu 9 czerwca 2010 r. Organ odwoławczy wskazał także, iż po przywróceniu do służby w związku z prawomocnym orzeczeniem komisji lekarskiej stwierdzającym trwałą niezdolność policjanta do służby nie mógł on tej służby podjąć. W związku z powyższym zaistniała przesłanka określona w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, tj. usprawiedliwiona okoliczność niepodjęcia służby. Komendant Wojewódzki uznał, że okres, za jaki policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne za pozostawanie poza służbą, należy liczyć od dnia 14 listopada 2007 r. (tj. od daty zwolnienia ze służby) do dnia 5 czerwca 2008 r. (tj. do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Lublinie z 13 marca 2008 r., stanowiącego o przywróceniu policjanta do służby). Odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia organ stwierdził, iż przepisy ustawy o Policji gwarantują jedynie funkcjonariuszowi prawo do świadczenia, natomiast jego wysokość pozostawiają uznaniu organu, ograniczając je co do minimum i maksimum. Przepisy nie wskazują przy tym przesłanek, jakimi powinien kierować się organ ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. W ocenie organu przyznane policjantowi jednomiesięczne świadczenie czyni zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, biorąc pod uwagę okres pozostawania poza służbą, sytuację finansową policjanta po zwolnieniu, fakt otrzymania odprawy oraz pobieranego w okresie pozostawania poza służbą świadczenia emerytalno-rentowego. W skardze do sądu administracyjnego P. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z [...] września 2010 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] lipca 2010 r. Zasadnicza argumentacja uzasadnienia skargi sprowadza się do wykazania, że nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe, gdyż reaktywacja stosunku służbowego skarżącego nastąpiła z mocy samego prawa, z dniem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2008 r., uchylającego wspomniane wyżej rozkazy personalne z 2007 r. organów obydwu instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 6 czerwca 2008 r. W określonym w ustawie terminie skarżący zgłosił gotowość podjęcia służby w policji (dnia 9 czerwca 2008 r.). Wyeliminowanie decyzji o zwolnieniu ze służby skutkuje powrotem do sytuacji, w jakiej funkcjonariusz znajdował się w dniu zwolnienia ze służby. Powołując się na poglądy orzecznictwa skarżący wywodzi w skardze, że czynność przywrócenia z mocy prawa do służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego działania organów stanowią naruszenie zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego. Skarżący podniósł, iż L. Komendant Wojewódzki Policji naruszył przepisy o właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej. W świetle ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe właściwi są przełożeni, zaś przełożonym właściwym w sprawach osobowych skarżącego jest Komendant Miejski Policji w C. Zdaniem skarżącego Komendant Wojewódzki nie posiada kompetencji do jego mianowania do służby w Policji, to zaś oznacza naruszenie zasady praworządności, a także stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie dopełnił obowiązków wyznaczenia mu przydziału służbowego po zgłoszeniu gotowości do służby. Ponadto organ nie odniósł się do prawomocnych orzeczeń komisji lekarskich stwierdzających całkowitą niezdolność do służby i zaliczających skarżącego do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2011 r. będącym uzupełnieniem skargi powtórzył argumenty użyte w skardze, a dotyczące naruszenia przez L. Komendanta Wojewódzkiego Policji przepisów o właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej. Uważa również, iż organ drugoinstancyjny podejmując merytoryczną decyzję co do mianowania go na stanowisko służbowe i ustalając wysokość uposażenia naruszył jego prawo do dwukrotnego rozpoznanai i rozstrzygnięcie jego sprawy. Wskazał również, w jakiej wysokości otrzymał świadczenia pieniężne związane z poprzednimi zwolnieniami ze służby. W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ nadmienił, że zgodnie z zaleceniem zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 6 maja 2010 r., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Komendant Miejski Policji w C. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby z dniem 31 maja 2008 r. na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją L. Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] września 2010 r., a obecnie w wyniku skargi wniesionej przez policjanta, sprawa została przekazana do rozpoznania przez WSA w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 126) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej: p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej przywołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego. Dokonując oceny zaskarżonego rozkazu personalnego z tego punktu widzenia należy zwrócić uwagę na treść rozstrzygnięcia organu drugoinstancyjnego zawierające ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego policjanta w wysokości niższej niż obejmowała to decyzja organu pierwszoinstatncyjnego. Organ odwoławczy jako procesową podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 138 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Organ drugoinstantycjny uchylając rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] lipca 2010 r. oraz orzekając o określaniu kwoty bazowej uposażenia przyznanego P. Ś. w wysokości 2460 zł wynikającej z mnożnika 1,65 niewątpliwie pogorszył sytuację strony, której w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji kwotę bazową uposażenia określono w wysokości 2670 zł. wynikającą z mnożnika 1,75. Oznacza to, że L. Komendant Wojewódzki Policji wydając rozkaz personalny nr [...] naruszył art. 139 k.p.a. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jest to tzw. zakaz reformationis in peius dotyczący tylko decyzji wydawanych przez organ odwoławczy, a wyraża się w tym, że organ ten nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Z uwagi na brak ograniczeń co do zakresu przedmiotowego tego zakazu, należy przyjąć, że odnosi się on do każdej z decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Organ drugoinstancyjny określając kwotę bazową na 2460 zł uposażenia zasadniczego policjanta według mnożnika 1,65 zgodnie ze stawkami z 2008 r. w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, ani nie wskazał przepisów prawa, według których dokonał wyliczenia uposażenia strony w takiej wysokości. W sytuacji, gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od zasady reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wykazać wystąpienie w rozkazie organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Natomiast, jeżeli błąd organu pierwszoinstancyjnego nie miał charakteru rażącego, to wówczas L. Komendant Wojewódzki Policji powinien utrzymać mocy taki wadliwy według niego rozkaz personalny, lecz korzystniejszy dla strony odwołującej się. Dostrzeżone uchybienia stanowiły samodzielną podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 ptk 1 lit .c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.