II SA/Lu 156/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Spółki M na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę oraz przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącej Spółki M od Wojewody kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 marca 2009 r. Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 5 marca 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "B" Spółce z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr ewid. [...]/12 przy ul. K. [...] w L. – uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda L. wyjaśnił, że wskazana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę była już przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym zakończonym wydaniem decyzji Wojewody z dnia 26 kwietnia 2004 r. utrzymującej w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r., po rozpoznaniu skargi "A" Spółka z o.o., uchylił jednak powyższą decyzję Wojewody L., wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1544/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku przez "B" oraz "A" Spółka z o.o. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 5 marca 2007 r. w całości i umarzając postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Wojewoda podniósł, iż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zakończona w dniu 30 grudnia 2004 r., zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt wykonania w całości prac brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła "A" Spółka z o.o., domagając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 5 ust.1 pkt 9 i art. 28 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, zignorowanie wiążącej oceny prawnej dokonanej przez WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 243/07, naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 29 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organ odwoławczy zwolniony jest z obowiązku kontroli instancyjnej pozwolenia na budowę, naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wewnętrzną sprzeczność pomiędzy częścią dyspozycyjną decyzji a jej uzasadnieniem. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., II SA/Lu 290/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę "A" Spółka z o.o. na decyzję Wojewody L. z dnia 27 marca 2009 r. Sąd wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody L. jest prawidłowe i nie narusza prawa, gdyż rozpoznając ponownie sprawę organ ten zobligowany był uwzględnić fakt, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w całości. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź o odmowie jego udzielenia w sytuacji zrealizowania inwestycji rażąco naruszałoby art. 28 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja orzeka o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie rozstrzyga o bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do obiektu i badania jego legalności. Kwestia oceny legalności wykonanych robót budowlanych należy w tym momencie do organów nadzoru budowlanego, które będą zobowiązane przeprowadzić postępowanie w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż w przypadku gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niezasadny był zatem, w ocenie Sądu, zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja Wojewody L. narusza zalecenia zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07. Sąd podkreślił, że gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wiążą sąd oraz organ tylko wówczas, gdy w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny. Powołane orzeczenie WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r. dotyczyło oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, jednakże zanim zostało wydane zmianie uległ stan faktyczny, gdyż inwestor zrealizował w całości inwestycję. Wykonalność decyzji w związku z wniesieniem skargi nie uległa wstrzymaniu i budowa mogła być nadal prowadzona. Z uwagi na zakończenie inwestycji, prowadzenie ponownego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i dokonanie oceny zgodności z prawem projektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, zdaniem Sądu, straciły swą aktualność zalecenia WSA w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. dotyczące oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Sąd uznał, iż w tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak też prawa materialnego nie są uzasadnione. Organ odwoławczy prawidłowo uwzględniając stan faktyczny z daty ponownego rozpoznania odwołania, to jest fakt zrealizowania robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła "A" Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że straciły aktualność zalecenia WSA w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07, które dotyczyły oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego, albowiem uległ zmianie stan faktyczny sprawy, to jest inwestor zakończył budowę i uzyskał pozwolenie na użytkowanie, - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ustawy – Prawo budowlane poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody L. i stwierdzenie, że organ ten słusznie uznał prowadzenie dalszego postępowania za bezprzedmiotowe, - art. 134 § 1, art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 128, art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Wojewoda L. uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 65/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji uchybił art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej i wskazań prawnych wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07, które zostały zaakceptowane przez NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1544/07. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały te okoliczności, gdyż poprzedni wyrok WSA z dnia 4 czerwca 2007 r. uchylał jedynie decyzję Wojewody L. z dnia 26 kwietnia 2004 r. utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 5 marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, a więc po wydaniu tego wyroku inwestor nadal dysponował pozwoleniem na budowę. Inwestor legitymował się również pozwoleniem na użytkowanie wydanym w dniu 30 grudnia 2004 r., czyli przed datą wydania tego wyroku. Po dniu 4 czerwca 2007 r. stan faktyczny nie uległ więc żadnej zmianie. W konsekwencji WSA w Lublinie wadliwie też przyjął, że Wojewoda – z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. – zobligowany był do uwzględnienia zaistniałej zmiany stanu faktycznego w sprawie oraz – z uwagi na wynikającą z tej zmiany przesłankę bezprzedmiotowości postępowania – do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 65/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w jego ocenie Sąd pierwszej instancji uchybił art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej i wskazań prawnych wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż Wojewoda L. nie był zwolniony od zastosowania się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07, gdyż w sprawie zaistniała istotna zmiana stanu faktycznego. Wskazany wyrok tutejszego Sądu uchylał bowiem jedynie decyzję Wojewody L. z dnia 26 kwietnia 2004 r. utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 5 marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, a więc, jak podkreślił NSA, po wydaniu tego wyroku inwestor nadal dysponował pozwoleniem na budowę. Przed datą wydania tego wyroku – w dniu 30 grudnia 2004 r. – inwestor uzyskał również pozwolenie na użytkowanie. Po dniu 4 czerwca 2007 r. stan faktyczny nie uległ więc żadnej zmianie. Błędnie zatem, zdaniem NSA, uznał WSA w Lublinie, iż organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a., zobligowany był do uwzględnienia zaistniałej zmiany stanu faktycznego w sprawie i z uwagi na wynikającą z tej zmiany przesłankę bezprzedmiotowości postępowania do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie, stosownie do powołanego przepisu art. 190 p.p.s.a., związany jest kategoryczną oceną wyrażoną w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, iż Wojewoda L. rozpoznając ponownie odwołanie powinien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. WSA w Lublinie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż organ administracji powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie rozstrzygnąć, czy ściana budynku od strony granicy z działką nr ewid. [...]/2 zawiera otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a jeżeli nie, to ustalić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia regulacji prawnobudowlanych. Sąd podkreślił, że od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku. W tym celu, zdaniem Sądu, należy przeanalizować dokumentację budowlaną dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę i ocenić ją w świetle całokształtu przepisów dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie przygotowania inwestycji budowlanej do realizacji, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym odnoszących się do odległości projektowanych budynków od granicy działki. Zaskarżoną decyzją Wojewoda L. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 5 marca 2004 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "B" Spółce z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr ewid. [...]/12 przy ul. K. [...] w L. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie. Wojewoda stwierdził, że z uwagi na wykonanie w całości robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, iż Wojewoda L. nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w powołanym wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda L. uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ ten wyjaśni przede wszystkim, zgodnie z wiążącymi zaleceniami określonymi w wydanym poprzednio wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07, czy ściana budynku objętego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 5 marca 2004 r., nr [...], od strony granicy z działką nr ewid. [...]/2 posiada otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku stwierdzenia, że ściana ta nie posiada otworów okiennych obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.