II SA/Wa 413/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2011 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie przyznania M.C. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. M.C. wystąpiła o przyznanie jej renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Prezes ZUS umorzył postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem podnosząc, iż wnioskodawczyni ma przyznane prawo do renty socjalnej i z tego powodu jej wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest bezprzedmiotowy. Nie zgadzając się z umorzeniem postępowania strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni pobiera rentę socjalną przyznaną na podstawie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 135, poz. 1268 ze zm.). W związku z powyższym nie jest możliwe przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, przyznanie przez Prezesa ZUS świadczenia w drodze wyjątku zdeterminowane jest, obok braku niezbędnych środków utrzymania i niemożności podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, także niespełnianiem przez ubezpieczonego warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności. Wnioskodawczyni nie spełnia tego warunku, bowiem ma ustalone prawo do świadczenia na zasadach ogólnych w postaci renty socjalnej. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ust. 1, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami przyznawanymi w trybie zwykłym przez organy emerytalno - rentowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2565/04). Nie można więc przyznać tego świadczenia wtedy, gdy strona otrzymuje inne świadczenie. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o kontrolę sądową zaskarżonej decyzji strona w uzasadnieniu skargi podniosła, iż od piętnastu lat choruje na nieuleczalną chorobę – [...]. Skarżąca posiada znaczny stopień niepełnosprawności i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. [...] potrzebuje stałej, szczególnej opieki osoby drugiej, jak też systematycznej, intensywnej i specjalistycznej rehabilitacji. Rentę rodzinną w drodze wyjątku skarżąca miała przyznaną do momentu ukończenia nauki. We wrześniu 2010 r. ukończyła studia magisterskie i utraciła prawo do wypłaty wymienionej renty. Utrata renty rodzinnej postawiła skarżącą w bardzo trudnej sytuacji finansowej, życiowej, gdyż w jej przypadku utrzymanie się jedynie z renty socjalnej jest wręcz niemożliwe. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca szczegółowo przedstawiła swoją sytuację rodzinną i finansową. Skarżąca stwierdziła, że spełnia warunki określone w art. 83 ww. ustawy uprawniające do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, gdyż nie posiada niezbędnych, wystarczających środków utrzymania oraz że wystąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające jej podjęcie pracy zarobkowej i uzyskanie kiedykolwiek ustawowych świadczeń emerytalno-rentowych z ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga M.C. zasługuje na uwzględnienie, choć nie tylko z powodów w niej podanych. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgodnie, z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt li GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. jak i decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] stycznia 2011 r. zostały wydane przez działającą z upoważnienia Prezesa ZUS – E.N., Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą, upoważnioną przez Prezesa ZUS, osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto nie sposób zgodzić się z Prezesem ZUS, iż postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, iż skarżąca pobiera rentę socjalną. Przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczności, na które powołuje się organ mogą jedynie stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, lecz nie czynią samego postępowania bezprzedmiotowym. Sam prawodawca w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.) określił jak należy postępować w sytuacji zbiegu uprawnień wskazując, iż w przypadku zbiegu uprawnień do renty socjalnej z uprawnieniem do renty rodzinnej kwota renty socjalnej ulega takiemu obniżeniu, aby łączna kwota obu świadczeń nie przekraczała 200 % kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Kwota obniżonej renty socjalnej nie może być niższa niż 10 % kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Renta socjalna nie przysługuje, jeżeli kwota renty rodzinnej przekracza 200 % kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/E09B7D9BA1) rozstrzygnął sprawę w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku na wniosek osoby uprawnionej do renty socjalnej i nie zakwestionował wydanego w tej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia organu ZUS. Skoro zatem decyzje Prezesa ZUS w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co prowadzić musi do ich uchylenia, to organ będzie obowiązany ponownie rozpatrzyć wniosek M.C. z dnia [...] listopada 2010 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, tj. orzekającą o przyznaniu, bądź odmowie przyznania praw do świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.