II SAB/Bk 18/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie niezałatwienia w określonym terminie wniosku o wypożyczenie dokumentu z akt sprawy 1. zobowiązuje Burmistrza S. do załatwienia w terminie 7 dni od daty zwrotu akt wniosku J. B. z dnia 27.01.2011 r. w przedmiocie wypożyczenia złożonego wstępnego projektu podziału działki w celu jego uzupełnienia, 2. nie stwierdza, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 210,60 (słownie: dwieście dziesięć złotych sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bk 18/11 UZASADNIENIE Burmistrz S. prowadzi postępowanie nr [...] z wniosku J. B. o podział działki nr [...] o pow. 0,1989 ha, położonej w S. przy ul. K. W postępowaniu tym postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. Burmistrz zaopiniował pozytywnie projekt podziału, a decyzją z [...] stycznia 2007 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,0919 ha i nr [...] o pow. 0,1070 ha w sposób przedstawiony na załączonym do decyzji projekcie opracowanym przez uprawnionego geodetę. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w postępowaniach nadzwyczajnych nieważnościowych wyeliminowało z obrotu prawnego zarówno postanowienie opiniujące Burmistrza (postanowieniem z [...] maja 2009 r.), jak i decyzję podziałową tego organu (decyzją z [...] lutego 2010 r., utrzymaną w mocy w zasadniczej części decyzją z [...] kwietnia 2010 r.). W wyniku powyższych rozstrzygnięć Burmistrz S. zwrócił się do J. B. z zapytaniem czy podtrzymuje wniosek z 18 grudnia 2006 r. o podział działki nr [...]. Pouczono, że brak odpowiedzi będzie potraktowany jak podtrzymanie wniosku. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania doręczonego w dniu 18 maja 2010 r., na które strona nie udzieliła odpowiedzi. Potraktowano to jako podtrzymanie wniosku o podział działki nr [...] i wolę kontynuowania postępowania podziałowego. W jego trakcie Burmistrz S. pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. wezwał J. B. do uzupełnienia wstępnego projektu podziału nieruchomości nr [...] złożonego wraz z podaniem z 18 grudnia 2006 r. - o wymagane prawem elementy tj. o oznaczenie nieruchomości według danych z księgi wieczystej, oznaczenie powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, przedstawienie w kolorze czerwonym powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntu, przedstawienie w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej. Wskazano, że nieuzupełnienie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Wezwanie J. B. odebrał w dniu 25 stycznia 2011 r. W dniu 27 stycznia 2011 r. J. B. złożył do Burmistrza S. wniosek o wypożyczenie wstępnego projektu podziału działki w celu jego uzupełnienia zgodnie z wezwaniem i o poinformowanie go czy uzupełnienia może dokonać osobiście, czy powinien to uczynić uprawniony geodeta. Zakwestionował zgodność z prawem wezwania wskazując, że termin siedmiodniowy powinien dotyczyć zawarcia umowy z geodetą, a nie sporządzenia projektu podziału. Wywodził, że nie jest możliwe spełnienie w tak krótkim czasie obowiązku oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej. Wymaga to sporządzenia przez geodetę we własnym zakresie nowej mapy podziałowej z zaznaczonymi granicami dawnej działki nr [...], bowiem te nie wynikają z aktualnej księgi wieczystej obejmującej tylko część tej działki. Geodeta będzie zmuszony przestudiować zmiany w ewidencji gruntów, co nie jest możliwe w terminie wyznaczonym przez organ. Z uwagi na powyższe J. B. zawnioskował o poprawienie przez organ wezwania i doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na ten wniosek organ wskazał (pismem z 31 stycznia 2011 r.), że nie wypożycza dokumentów stanowiących akta sprawy oraz poinformował wnioskodawcę, że wstępny projekt podziału nie musi być sporządzony przez geodetę. Wynika to z powołanego w wezwaniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 07 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. J. B. złożył zażalenie na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu jego wniosku o wypożyczenie projektu podziału działki nr [...]. Wskazał, że kwestia udostępnienia stronie akt postępowania jest regulowana w art. 73 – 74 Kpa. Wynika z nich, że odmowa udostępnienia powinna przybrać formę postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Żalący się wskazał, że jeśli akta spraw wypożyczane są między organami, to na zasadzie równości wobec prawa możliwość ich wypożyczenia powinna mieć także strona postępowania, zwłaszcza gdy dokument, którego wypożyczenia żąda stanowi w istocie własność strony jako przez nią złożony. Oświadczył, że nie jest w stanie uzupełnić wstępnego projektu podziału działki nie dysponując nim. W piśmie przewodnim z 08 lutego 2011 r. przekazującym zażalenie organowi wyższej instancji Burmistrz wskazał, że poinformowano wnioskodawcę o braku możliwości wypożyczenia oryginału wstępnego projektu podziału działki oraz o przygotowaniu jego kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. J. B. odmówił przyjęcia tego dokumentu. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lutego 2011 r. zażalenie na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie wypożyczenia projektu wstępnego podziału działki nr [...] nie zostało uwzględnione. Następnie J. B. złożył do sądu administracyjnego dwie skargi na bezczynność Burmistrza S.: - w dniu 28 stycznia 2011 r. skargę na bezczynność w załatwieniu sprawy podziałowej prowadzonej pod numerem [...] – skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Bk 9/11 i uwzględniona wyrokiem WSA w Białymstoku z 14 kwietnia 2011 r., - w dniu 17 marca 2011 r. skargę na bezczynność w załatwieniu jego wniosku o wypożyczenie wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Ta skarga została złożona jako dodatkowa w tzw. "Skardze zastępczej" wniesionej do sprawy II SAB/Bk 9/11. Zdaniem skarżącego bezczynność w załatwieniu wniosku o wypożyczenie akt polega na tym, że nie nastąpiło prawidłowe zakończenie sprawy wypożyczenia. Organ powinien albo wypożyczyć projekt, ewentualnie – gdy nie widzi podstaw do takiego działania - powinien wydać postanowienie na podstawie art. 74 § 2 Kpa. Skarżący wniósł o wyznaczenie organowi dodatkowego siedmiodniowego terminu na rozpoznanie wniosku o wypożyczenie wstępnego projektu podziału i o ustalenie w wyroku początkowej daty bezczynności dla celów odszkodowawczych (art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego). Skarga na bezczynność w załatwieniu wniosku o wypożyczenie wstępnego projektu podziału działki została zarejestrowana pod niniejszą sygnaturą II SAB/Bk 18/11. W piśmie z 20 marca 2011 r., zawierającym odpowiedź organu (również na skargę zarejestrowaną pod sygnaturą II SAB/Bk 18/11), wskazano że J. B. odmówił przyjęcia sporządzonej przez organ i przedstawionej mu do odebrania kopii wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Skarżący nie uzupełnił również wstępnego projektu podziału tej działki zgodnie z wezwaniem z 24 stycznia 2011 r. Podczas rozprawy w dniu 26 maja 2011 r. skarżący wskazał, że jego zdaniem załatwienie wniosku z 27 stycznia 2011 r. powinno nastąpić na piśmie lub poprzez wydanie postanowienia odmownego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku J. B. z 27 stycznia 2011 r. w przedmiocie wypożyczenia złożonego przez stronę, w celu uzupełnienia, wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Warunkiem formalnym złożenia skargi na bezczynność jest jej wniesienie w sprawie podlegającej kognicji sądów administracyjnych oraz po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Warunki te zostały w sprawie niniejszej spełnione. Zdaniem sądu wniosek strony o wypożyczenie dokumentu z akt sprawy należało zakwalifikować jako realizację uprawnienia dostępu do akt prowadzonego postępowania, a zatem uprawnienia w oparciu o art. 73 i art. 74 Kpa. Według art. 73 § 1 i 2 Kpa w jego brzmieniu obowiązującym na datę złożenia wniosku, w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany był umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona mogła żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile było to uzasadnione jej ważnym interesem. Uwzględnienie żądania następowało przez czynność materialno – techniczną zgodną z żądaniem. Natomiast odmowa uwzględnienia wniosku, stosownie do art. 74 § 2 Kpa następowała w formie postanowienia, na które służyło zażalenie. Poczynając od dnia 11 kwietnia 2011 r. powołane przepisy zostały zmienione w ten sposób, że rozszerzone zostały przypadki wydania wskazanego postanowienia o sytuację odmowy sporządzenia kopii i uwierzytelnienia kopii z akt sprawy. Forma uwzględnienia wniosku lub odmowy nie uległy zmianie. W ocenie organu wniosek skarżącego sformułowany w pkt 1 pisma z dnia 27 stycznia 2011 r. nie mógł być pozytywnie załatwiony, co wynika z treści informacji z dnia 31 stycznia 2011 r. ("informuje, że dokumenty stanowiące akta sprawy nie podlegają wypożyczeniu"). Bezspornie nie zostało wydane postanowienie odmowne. Przedmiotowa skarga na bezczynność dotyczy opisanej sytuacji. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarga na bezczynność organów administracji publicznej przysługuje w przypadku niewydania rozstrzygnięć wymienionych w punktach 1 – 4 "a" tej normy m.in. gdy organ nie wydaje w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które przysługuje zażalenie (pkt 2), choć powinien to rozstrzygnięcie wydać. Jak wyżej wskazano, takim postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem jest postanowienie mające swą podstawę w art. 74 § 2 Kpa - o odmowie dostępu do akt w formach wymienionych w tym przepisie. Zatem skarga na bezczynność była dopuszczalna. Skarżący spełnił również drugi warunek formalny skargi na bezczynność, bowiem poprzedził ją zażaleniem na bezczynność organu złożonym na podstawie art. 37 Kpa. Zostało ono rozpoznane postanowieniem SKO w B. z [...] lutego 2011 r. Bezczynność organu administracji występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie rozstrzygnięcia lub dokonaniem czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 "a" p.p.s.a. (vide J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 37). Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania określonych aktów lub czynności. Z zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 Kpa) wypływa obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić organowi zbędnej zwłoki czy opieszałości. Jest to szczególnie istotne w przypadku korzystania przez stronę z uprawnienia dostępu do akt postępowania, które jest jednym z fundamentalnych praw procesowych. Jak wskazał WSA w Białymstoku w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 28 października 2010 r. w sprawie II SAB/Bk 62/10 - dostęp strony do akt sprawy powinien być realizowany na bieżąco, co powoduje obowiązek załatwiania "od ręki" wniosków o realizację każdego z uprawnień mieszczących się pod pojęciem "udostępniania akt". Specyfika spraw wpadkowych o udostępnienie akt, uprawnia do wniosku o obowiązku ich niezwłocznego zakończenia, jako niewymagających co do zasady zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień (wyrok dostępny w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości aprobuje to stanowisko. W sprawie niniejszej skarżący wnosił o wypożyczenie dokumentu z akt postępowania przez siebie zainicjowanego i w którym był stroną. Jak wyżej wskazano żądanie to podlegało rozpatrzeniu w trybie art. 73 i 74 Kpa. Jeśli organ miałby wątpliwości co do kwalifikacji żądania zawartego w pkt 1 wniosku z dnia 27 stycznia 2011 r., winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie i ewentualne sprecyzowanie wniosku przy realizacji zasady z art. 9 Kpa – informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Zgodnie ze zdaniem ostatnim art. 9 Kpa – organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (vide wyrok NSA z 17.01.2007 r., I OSK 379/06, Lex nr 290623). W sytuacji uznania wniosku jako czytelne żądanie z art. 73 §1, § 2 Kpa organ winien załatwić taki wniosek niezwłocznie (nie wymagał on przeprowadzenia postępowania dowodowego), albo przez dokonanie żądanego sposobu dostępu do akt, albo – w sytuacji negatywnej decyzji – przez wydanie postanowienia odmawiającego na podstawie art. 74 § 1, 2 Kpa. Żadna z wyżej przedstawionych form nie zaistniała w sprawie niniejszej. Przedmiotowe żądanie wpłynęło do organu 27 stycznia 2011 r., natomiast do dnia wyrokowania nie podjęto żadnych czynności wyjaśniających, żądanie nie zostało zrealizowane ani nie rozstrzygnięto o nim w inny przewidziany w Kpa procesowy sposób. Wniosku nie załatwiono również pozytywnie przez dokonanie czynności materialno – technicznej. W szczególności, jak wyżej zauważono, nie można uznać za załatwienie wniosku pisma z 31 stycznia 2011 r., kierowanego do strony, zawierającego pouczenie o możliwości osobistego sporządzenia projektu podziału działki i informującego, że akta sprawy nie podlegają wypożyczeniu. Pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny. Powoływana w odpowiedzi na skargę okoliczność ustnego poinformowania o braku możliwości wypożyczenia projektu podziału i przygotowaniu do odebrania poświadczonej za zgodność z oryginałem jego kserokopii – również nie czyni bezskutecznym zarzutu bezczynności. Faktycznie w aktach sprawy znajduje się przedmiotowa kserokopia. Brak jest jednak dowodów, że strona była formalnie pouczona o takiej możliwości uzyskania wstępnego projektu podziału (w formie uwierzytelnionej kserokopii) oraz że z własnej woli z niej nie skorzystała. Nie pouczono też skarżącego o sposobach udostępnienia dokumentów z akt sprawy przewidzianych przez ustawę w ramach dostępu do akt, które to pouczenie mogło doprowadzić, ewentualnie, do wyboru jednej z form przewidzianych przez art. 73 § 1, 2 Kpa. Ponadto z informacji zawartej w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. wynika, że organ nie widział możliwości uwzględnienia wniosku. Wówczas winien go załatwić w trybie art. 74 § 2 Kpa przez wydanie postanowienia odmownego. Takie orzeczenie powinno być wydane w każdym przypadku, gdy zdaniem organu prawo strony z art. 73 Kpa nie może być skutecznie zrealizowane (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 11.12.2008 r., II SA/Wr 324/08, Lex nr 528060). Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja pozostawienia postępowania administracyjnego, w tym również wpadkowego, bez jego formalnego zakończenia. Prowadzi to do pozbawienia strony możliwości odwołania się do instancji wyższej, dowodzenia swoich racji przez wniesienie środka zaskarżenia i merytorycznego skontrolowania działań organu I instancji. Nie wykorzystując instytucji procesowej z art. 74 § 2 Kpa organ naraził się zatem na skuteczny zarzut bezczynności, co zobowiązywało sąd do uwzględnienia skargi w tym przedmiocie, tym bardziej że organ również nie poinformował strony o przyczynach swojej opieszałości i przewidywanym terminie formalnego załatwienia wniosku. W nawiązaniu do treści żądań strony zawartych w skardze wyjaśnić należy, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a. sąd może wyłącznie zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten nie uprawnia sądu do zamieszczenia w wyroku dodatkowych ustaleń dotyczących wskazania początkowej daty bezczynności organu. Stąd wniosek strony w tym zakresie nie mógł odnieść skutku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W kwestii wyznaczenia organowi krótkiego, bo siedmiodniowego terminu na załatwienie wniosku (zgodnego z żądaniem skargi), wskazać trzeba że aktualnie nie ma wątpliwości co do intencji strony zawartych we wniosku z 27 stycznia 2011 r. i dostępnych organowi możliwości jego załatwienia. Zarówno w treści zażalenia na bezczynność, jak i w skardze w sprawie niniejszej strona powołała się na przepisy art. 73, 74 Kpa. Stąd sporne żądanie może być załatwione w krótkim terminie. W dniu 17 maja 2011 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a., wprowadzone ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 z późn. zm.). Z uwagi na to, że znowelizowany art. 149 p.p.s.a. obowiązywał w dniu orzekania w sprawie niniejszej - sąd był zobowiązany, uwzględniając skargę na bezczynność, orzec o tym czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 14 pkt 2 ustawy nowelizującej dodał bowiem do treści art. 149 p.p.a.a. następujące zdanie: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Natomiast art. 16 ustawy zmieniającej wprowadził zasadę, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Dlatego skład orzekający w pkt 2. wyroku nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie charakteru naruszenia prawa dotyczyć może okresu od dnia 17 maja 2011 r. (dzień wejścia w życie nowelizacji) do dnia orzekania, gdyż tylko ten okres mógł być przedmiotem oceny w kontekście znowelizowanego art. 149 p.p.s.a. Zaś bezczynność w sprawie niniejszej bierze początek od wniosku z 27 stycznia 2011 r. O zwrocie stronie kosztów postępowania orzeczono w myśl zasady z art. 200 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (k. 16) oraz przedłożony na rozprawie spis kosztów procesowych na kwotę 110, 60 zł (k. 21).