II SA/Lu 147/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011r. sprawy ze skargi H. J. i W. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących H. J. i W. Ż. kwotę 1278 /tysiąc dwieście siedemdziesiąt osiem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 grudnia 2010r., nr [...] Wojewoda L. po rozpoznaniu odwołania H. J. i W. Z. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 25 października 2010r., znak: [...] ustalającą dla nich odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z 29 września 1979r. została wywłaszczona nieruchomość, stanowiąca własność H. Z. oraz spadkobierców W. Z., położona w C. przy ul. K., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 17/1, o powierzchni 5910 m2, z przeznaczeniem na urządzenie ogródków działkowych; decyzją to ustalono jednocześnie odszkodowanie. W dniu 28 lutego 1995 r. spadkobiercy byłych właścicieli, m.in. H. J. zażądali zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo wypłacenia odszkodowania w prawidłowej wysokości tj. z uwzględnieniem stanu zadrzewienia istniejącego w dacie wywłaszczenia. Decyzją z dnia 6 lipca 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. odmówił zwrotu, jednak Wojewoda C. decyzją z dnia 23 sierpnia 1995 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie dotyczące zwrotu wskazując, iż wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Następnie w dniu 29 listopada 1995 r. H. J. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 29 września 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu podnosząc, że w dacie orzekania o wywłaszczeniu działka nr 17/1 nie istniała (nie została wydzielona), a odszkodowanie zostało ustalone bez uwzględnienia istniejących na gruncie drzew i krzewów owocowych. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uwzględniając częściowo wniosek, stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, odmówił natomiast stwierdzenia nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia. W związku z powyższym, zaszła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości z tym, że z uwagi na to, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie własność Miasta C., Wojewoda L. wskazując na przepisy art. 26 § 2 k.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta C. od prowadzenia sprawy i do jej rozpatrzenia wyznaczył Starostę C. Rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 19 marca 2007 r. Starosta C. ustalił odszkodowanie w wysokości 34.757 zł i zobowiązał Prezydenta Miasta C. do jego wypłaty na rzecz H. J., W. Z. oraz W. Z., jednak Wojewoda L. decyzją z dnia 15 października 2007 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta C. decyzją z dnia 10 czerwca 2008 r. ponownie ustalił odszkodowanie w wysokości 79.235,00 zł w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, zobowiązując Miasto C. jako jednostkę samorządu terytorialnego do jego wypłaty - decyzją z dnia 4 sierpnia 2008 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 667/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił jednak powyższe decyzje, wskazując m.in., iż zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Prezydent Miasta C., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, a nie "Miasto C." jako jednostka samorządu terytorialnego, a zatem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta C. Decyzją z dnia 25 października 2010r. Prezydent Miasta C. ustalił więc na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - odszkodowanie w wysokości 32.900 zł w oparciu o na nowo sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego - operat szacunkowy, a zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2010r. Wojewoda L. utrzymał tę decyzję w mocy. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji przesłuchano 10 świadków, obecnych w dniu 15 września 2010r. podczas oględzin nieruchomości z udziałem stron postępowania. Niektórzy z nich twierdzili, że w dacie wywłaszczenia nie było żadnych drzew i krzewów ani pniaków na działkach w obrębie wywłaszczonej nieruchomości, a teren przyległy do rowu stanowiła podmokła łąka: potwierdził to w szczególności prezes ogródków działkowych "T.". Również z zeznań stron nie wynikało, ile było na przedmiotowej działce drzew i krzewów owocowych, a H. J. i W. Z. potwierdziły wprost, że wywłaszczoną nieruchomość stanowiły w części grunty orne, a w części łąka. Przy ustalaniu wysokości odszkodowania organ I instancji uwzględnił więc wyłącznie zeznania D. B., z uwagi na to, że jako pierwsza otrzymała działkę ogrodniczą po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Świadek ta oświadczyła, że na przedmiotowej działce rosły jedynie trzy drzewa owocowe - jabłoń "jonatan", jabłoń "koksa pomarańczowa" oraz grusza "klapsa" i tylko te nasadzenia były brane pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustalone z uwzględnieniem tych nasadzeń odszkodowanie w wysokości 32.900 zł zostało pomniejszone o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzedniemu właścicielowi tj. o 30.106,79 zł. Wojewoda L. podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji i decyzją z dnia 29 grudnia 2010r. utrzymał w mocy jego decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. J. i W. Z. ponownie wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżące zakwestionowały wysokość odszkodowania podnosząc w szczególności, że organ powinien był uwzględnić wcześniejszy operat z 2008 r., który był dla nich korzystniejszy, bowiem ustalał odszkodowanie w wyżej wysokości. W ocenie skarżących, organ nie uzasadnił należycie, dlaczego nie dał wiary tym świadkom, którzy zeznali, że na wywłaszczonej działce było dużo nasadzeń, co w konsekwencji miało wpływ na wysokość odszkodowania. Poza tym skarżący zarzucili, że biegły w nowym operacie wadliwie przyjął, że przedmiotowa działka była działką rolną, gdyż faktycznie została wydzielona z działki zabudowanej i nadawała się do zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, przy czym sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Przedmiotem niniejszej sprawy było wyłącznie ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną decyzją Prezydenta Miasta C. z 29 września 1979r. nieruchomość, położoną w C. przy ul. K., a zatem zgodnie z powołanymi przepisami organ – uwzględniając specyfikę tego postępowania - powinien był wyczerpująco przeprowadzić postępowanie dowodowe, odnieść się do zebranych materiałów, w szczególności do operatów szacunkowych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, a wyniki swojej oceny szczegółowo i rzetelnie uzasadnić. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był przepis art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, przy czym w przypadku, gdy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (co mam miejsce w niniejszej sprawie), wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Organ ustalając wysokość odszkodowania prawidłowo badał stan wywłaszczonej nieruchomości w dacie wywłaszczenia, zaś jej wartość oceniał według jego obecnej wartości. W ocenie Sądu, analiza zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych dokonana przez organ nie jest jednak pełna, w szczególności dlatego, że – jak słusznie zarzucają skarżące - organ nie odniósł się do "zaktualizowanego" w dniu 8 kwietnia 2008r. operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 27 lipca 2006r. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłych, którzy – zgodnie z art. 150 ust.5 oraz art. 156 ugn - określają wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002r., Nr 230, poz. 1924 ) Należy podkreślić, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości - przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową zgodnie z art. 157 ugn. W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony w 2010 r. był ogólnie kwestionowany przez skarżące już w toku postępowania przed organami - główny zarzut dotyczył nieodniesienia się przez organ do poprzedniego operatu "zaktualizowanego" w 2008r. W ocenie Sądu, obowiązkiem organów było ustosunkowanie się do tych zarzutów. Wprawdzie zgodzić się należy z organem, że w świetle art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, wyłącznie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że zostanie zaktualizowany poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie, jeżeli wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości), to jednak przepis ten nie wyklucza sporządzenia kilku operatów w tej samej sprawie. W takiej sytuacji, zgodnie z powołanymi na wstępie, przepisami art. 7 i 77 kpa, organ przed wydaniem decyzji powinien odnieść się do tych operatów, a zwłaszcza wtedy, gdy wyniki tych operatów są znacznie różne, a strony żądają ustosunkowania się przez organ do tych rozbieżności. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Bezspornie w postępowaniu wszczętym przez spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości w 1995r., został sporządzony nie tylko operat z 2010r., ale także "zaktualizowany" w dniu 8 kwietnia 2008r. operat szacunkowy z dnia 27 lipca 2006r., będący podstawą wydania decyzji Starosty C. z dnia 10 czerwca 2008r. Wysokość odszkodowań w tych operatach jest znacznie różna – w pierwszym z nich wynosi ona 79.235 zł, zaś w drugim, będącym bezpośrednią podstawą wydania zaskarżonej decyzji wynosi – 32.900 zł. Obowiązkiem organu było odniesienie się do tej różnicy - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się – jak wyżej wskazano - że operat szacunkowy podlega każdorazowo ocenie przez organ rozstrzygający sprawę (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001r., I SA 833/00; wyrok NSA z dnia 8 maja 2009r., I OSK 695/08). Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 czerwca 2008r., II SA/Gd 692/07, iż "decyzja organu wywłaszczeniowego o ustaleniu wysokości odszkodowania ma charakter arbitralny, ponieważ może nie uwzględnić opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jest to możliwe dlatego, że ustawodawca nie zdecydował się na związanie organu ustaleniami operatu". W sytuacji zatem, gdy organ dysponuje wiedzą o innym operacie, dotyczącym tej samej nieruchomości, którego ustalenia znacznie odbiegają od operatu sporządzonego bezpośrednio przed tym organem, pominięcie wcześniejszego operatu i nieodniesienie się do niego, wpływa na wiarygodność dokonanej przez organ oceny aktualnego operatu. Brak takich ustaleń stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Należy jednocześnie podnieść, że okoliczność, iż strony w toku postępowania administracyjnego reprezentowane były przez profesjonalnego pełnomocnika, w stanie faktycznym sprawy nie zwalniała organów administracyjnych od wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji, nie odnosząc się do poprzedniego operatu szacunkowego dotyczącego tej samej wywłaszczonej nieruchomości, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; orzeczenie o kosztach oparte zostało o art. 200 ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ odniesie się do całości materiału dowodowego, w tym w szczególności do ustaleń "zaktualizowanego" w 2008r. operatu szacunkowego sporządzonego w 2006r., a w razie konieczności zwróci się o ocenę organizacji zawodowej o prawidłowości sporządzenia operatów (art. 157 ugn).