II SA/Po 161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia (...) nr (...) II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wojewódzkiego. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ T. Świstak /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie PINB) postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...), na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Usługowemu i Handlowemu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "A") wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy zespole zabudowy wielorodzinnej na działkach o nr ewidencyjnych (...),(...),(...) położonych przy ul. (...) w Z. gm. S. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) października 2009 r. do organu wpłynęło pismo radcy prawnego A. P., który w imieniu Z. K. poinformował organ, że: "na działkach (...), (...), (...) położonych w Z. gm. S. ul. (...) ma miejsce budowa po wstrzymaniu przez Starostę P. wykonania decyzji pozwolenia na budowę". Przeprowadzona w dniu (...) lutego 2010 r. przez pracowników PINB kontrola przedmiotowych działek ujawniła, że jest na nich prowadzona budowa związana z realizacją zespołu zabudowy wielorodzinnej, która została rozpoczęta w dnia (...) września 2009 r., a obecnie jest przerwana. Przedmiotowa budowa prowadzona była na podstawie decyzji z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...), wydanej przez Starostę P. na rzecz "A", którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej. Przesłane do organu pismo Starosty P. z dnia (...) września 2010 r. ujawniło, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...) lipca 2009 r. została uchylona decyzją Starosty P. z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...), którą jednocześnie odmówiono inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowej działce. Jak następnie wskazano w piśmie Starosty z dnia (...) października 2010 r., decyzja z dnia (...) lutego 2010 r. stała się ostateczna w dniu (...) lutego 2010 r. Ponownie przeprowadzone w dniu (...) września 2010 r. oględziny przedmiotowych działek wskazały, że na działkach nie są prowadzone roboty budowlane. Jak wskazał organ z wykonanych zdjęć fotograficznych wynika, że od ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu (...) lutego 2010 r. stan zaawansowania budowy nie uległ zmianie. Mając na względzie powyższe ustalenia organ wskazał, że zrealizowanie przez inwestora część inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie, po przerwaniu robót budowlanych, została wyeliminowana z obrotu prawnego, jest okolicznością o której mowa jest w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stąd też dniu (...) września 2010 r. wydano w niniejszej sprawie postanowienie, którym nakazano Spółce "A" wstrzymanie robót budowlanych oraz przedłożenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB) z dnia (...) października 2010 r. Jednakże, jak wskazał organ I instancji, zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewidzianą tym przepisem decyzję właściwy organ wydaje w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ponieważ terminu tego nie zdołano dotrzymać, uznano za konieczne wydanie kolejnego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka "A", kwestionując dwukrotne wydanie przez organy nadzoru budowlanego postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie wniósł także Z. K. reprezentowany przez radcę prawnego A. P., który w uzasadnieniu zażalenia zakwestionował czynności dokonywane w sprawie przez organy administracji. WINB postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 oraz 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w związku z koniecznością prawidłowego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dodatkowo, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 497/07 wskazano, że utrata ważności pierwszego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie pozbawiła organów nadzoru budowlanego uprawnienia do ponownego ich wstrzymania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z K. reprezentowany przez radcę prawnego A. P. Zdaniem, strony skarżącej kwestionowane postanowienie pomija istotę problemu i zmierza do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych bez stosownego pozwolenia, tymczasem przedmiotowa inwestycja nie powinna być realizowana.. Dodatkowo organom zarzucono brak powiadomienia stosownych organów o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z prowadzeniem robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych w jej uzasadnieniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych prowadzonych przez inwestora – Spółkę "A", na działkach o nr ewidencyjnych (...),(...),(...) położonych przy ul. (...) w Z. gm. S. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż analiza zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego wskazuje, że roboty budowlane przy zespole zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowych działkach zostały rozpoczęte w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia (...) lipca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja powyższa została jednakże wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty Poznańskiego z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...), którą jednocześnie odmówiono inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę planowanej inwestycji. Decyzja z dnia (...) lutego 2010 r. stała się ostateczna w dniu (...) lutego 2010 r., co przesądza, iż w przedmiotowej sprawie należało wszcząć postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego. Jak wskazuje analiza art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i 49 ust. 1b powyższej ustawy, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z sytuacją powyższą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości Sądu, że prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego przesądza, iż w sprawie należało zastosować tryb postępowania określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wskazuje się w doktrynie, rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji, które została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, stanowi przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc przypadek, o którym mowa w powyższym artykule, inny niż określony w art. 48 powołanej ustawy (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 166). Podkreślenia wymaga, że wydanie powyższego postanowienia jest dopuszczalne wyłącznie przed zakończeniem robot budowlanych, a więc w sytuacji, gdy są one prowadzone i nie zostały jeszcze ukończone. Równocześnie, na mocy art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 powyższej ustawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4, ma charakter materialnoprawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1833/06, LEX 510756), natomiast jego celem jest zakreślenie ram czasowych dopuszczalności wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie, że termin, określony w art. 50 ust. 4 powyższej ustawy ma charakter materialnoprawny powoduje daleko idące konsekwencje. Po pierwsze, jego upływ wyłącza możliwości wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po drugie postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, może być wydane tylko raz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 861/06, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 84). Tym samym termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie może być skracany lub wydłużany, zaś za niedopuszczalne uznać należy dopuszczenie możliwości ponownego wydania w tym samym stanie faktycznym sprawy postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 powyższej ustawy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że postanowieniem z dnia (...) września 2010 r. PINB nakazał inwestorowi, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedłożenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia (...) października 2010 r. W dniu (...) listopada 2011 r. inwestor przedłożył PINB inwentaryzację geodezyjną oraz ocenę techniczną robót budowlanych, spełniając tym samym obowiązek określony przez PINB w postanowieniu z dnia (...) września 2010 r. Z analizy tego dokumentu wynika, że inwentaryzacja sporządzona została w oparciu o przeprowadzone w dniu (...) października 2010 r. oględziny, a zawarta w niej dokumentacja zdjęciowa potwierdza stan inwestycji odnotowany w protokole oględzin przeprowadzonych przez inspektorów PINB w dniu (...) września 2010 r. (karta nr 111 akt administracyjnych PINB). Powyższe pozwala uznać, iż postanowienie PINB z dnia (...) grudnia 2010 r. zostało wydane w tym samym stanie faktycznym, który stanowił podstawę do wydania wcześniejszego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych – postanowienia PINB z dnia (...) września 2010 r. Z akt sprawy wynika także, że już przed tą datą roboty budowlane zostały przerwane, co miało miejsce na etapie budowy fundamentów i następnie ich zabezpieczenia. Powyższe uszło uwadze organom nadzoru budowlanego, w konsekwencji z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, którego bieg rozpoczął się z dniem doręczenia postanowienia z dnia (...) września 2010 r., PINB postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r. ponownie wstrzymał roboty budowlane w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (zaskarżone postanowienie organu I instancji). W świetle przedstawionego powyżej poglądu prawnego, działanie powyższe stanowiło naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 497/07, w którym uznano, że utrata ważności pierwszego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie pozbawia organów nadzoru budowlanego uprawnienia do ponownego ich wstrzymania. Podkreślić jednakże należy, że wyrok powyższy dotyczył innego stanu faktycznego sprawy, bowiem po wydaniu po raz pierwszy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych inwestycja była kontynuowana. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez skarżącego zarzutu nie powiadomienia przez organy nadzoru budowlanego właściwych organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa, o jakim mowa w art. 90 ustawy Prawo budowlane, Sąd wskazuje, że kwestia powyższa nie podlega badaniu w ramach sądowej kontroli działań administracji publicznej. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że dwukrotne wydanie przez organy nadzoru budowlanego postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiło w rozpatrywanym przypadku naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia (...) grudnia 2010 r. O kosztach postępowania oraz o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.