II SA/Ol 740/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa "[...]" i Zarządu Województwa "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr: "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste postanawia 1. odrzucić skargi 2. zwrócić skarżącym kwoty po 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonych wpisów sądowych Postanowieniem z dnia 20 lutego 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zatwierdziło ugodę zawartą w dniu 20 lutego 2009r. przed Kolegium pomiędzy pełnomocnikiem użytkowników wieczystych – A. i M. Z. a pełnomocnikiem Zarządu Województwa "[...]" w sprawie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki nr "[...]" o powierzchni 0,57ha oraz działki nr "[...]" o powierzchni 0,0027ha położonych w O. przy "[...]" i ustalenia nowej uzgodnionej opłaty rocznej w kwocie 30000 złotych. Pismem z dnia 18 stycznia 2010r. pełnomocnik A. i M. Z., radca prawny E. K., złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2009r., na mocy którego została zatwierdzona wskazana wyżej ugoda administracyjna oraz o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 20 lutego 2009r. i stwierdzenie, że obowiązuje wysokość opłaty rocznej oszacowana w oparciu o wartość działki ustanowioną przez Prezydenta Miasta w piśmie z dnia 2 marca 1992r. w wysokości 2334,60 złotych rocznie. W uzasadnieniu podniesiono, iż w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne nowe ustalenia, nieznane użytkownikom wieczystym w dniu zawarcia ugody i wydania postanowienia przez Kolegium, a mianowicie operat, na podstawie którego określono wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej nie mógł zostać wykorzystany dla celu dokonania aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem nie spełnia on wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i przez Komisję Arbitrażową przy "[...]" Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych został oceniony negatywnie. Jednocześnie wskazano, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowienie postępowania uzasadnione jest w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które mają istotne znaczenie dla sprawy i które istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi wydającemu decyzję. W ocenie strony nie ma wątpliwości, iż opinia Komisji Arbitrażowej jest dowodem spełniającym każdą ze wskazanych przesłanek. Podkreślono przy tym, iż mając wiedzę o uchybieniach znajdujących się w operacie szacunkowym, bezsprzecznie wpływających na wysokość oszacowanej przez biegłego wartości gruntu, strona nie zaakceptowałaby ugody na warunkach ustalonych w dniu 20 lutego 2009r. Biorąc pod uwagę stanowisko Komisji Arbitrażowej, należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w O. przy "[...]". Przedmiotowy wniosek należy zatem uznać za zasadny. Postanowieniem z dnia 11 maja 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wznowiło postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podana we wniosku przyczyna może stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowić podstawę wznowienia postępowania. Jednocześnie zaś wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. Ponadto wskazano, że w świetle art. 126 w związku z art. 119 § 1 kpa do postanowienia zatwierdzającego ugodę, o której mowa w art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego. Następnie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia 20 lutego 2009r. zatwierdzające ugodę zawartą pomiędzy pełnomocnikiem użytkowników wieczystych a pełnomocnikiem Zarządu Województwa "[...]" w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonych w O. przy "[...]" i odmówiło zatwierdzenia ugody. W uzasadnieniu organ wskazał, iż mimo wątpliwości co do samej możliwości wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, należy uznać za dopuszczalne wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem. Co do zasady bowiem postanowienie organu administracji publicznej zatwierdzające ugodę należy do kategorii postanowień, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 119 § 1 kpa. Dokonując w ramach wznowionego postępowania ponownej oceny prawidłowości zawartej w dniu 20 lutego 2009r. ugody, z uwzględnieniem faktu wadliwego sporządzenia operatu szacunkowego, Kolegium stwierdziło, iż fakt ten nie pozwala na zatwierdzenie ugody. Nie można bowiem przyjąć, iż mimo błędnej wyceny wartości nieruchomości, strony zawarłyby ponownie ugodę tej samej treści. Ponadto w ocenie organu różnica w wysokości opłaty wynosząca 734,40 złotych ma charakter znaczący. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2011r. wniosło Województwo "[...]", reprezentowane przez radcę prawnego – H. L. oraz Zarząd Województwa "[...]" reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Majątku Województwa w Urzędzie Marszałkowskim Województwa "[...]". Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 126 kpa w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 148 § 1 w związku z art. 65 § 2 kpa. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia lub ewentualnie stwierdzenia jego nieważności w całości wobec wydania go z rażącym naruszeniem art. 19 i art. 66 § 3 kpa. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawodawca w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jednoznacznie wykluczył możliwość stosowania przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Skoro od postanowienia wydanego w sprawie zatwierdzenia ugody zażalenie nie przysługuje, nie mogą do niego znaleźć zastosowania przepisy art. 145-152 kpa w związku z art. 126 kpa dotyczące wznowienia postępowań. Tym samym postanowienie Kolegium z dnia 11 maja 2011r. zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 126 kpa w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono również, iż postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny. Ugoda zawarta przed Kolegium nie jest ugodą kończąca sprawę administracyjną, lecz rozstrzyga sprawę o charakterze cywilnym. Nie istnieje zatem możliwość zweryfikowania zawartej ugody przy zastosowaniu środków występujących w procedurze administracyjnej. Dokonane przez Kolegium wznowienie przedmiotowego postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, a zatem należy stwierdzić, iż jest ono nieważne w myśl art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, a tym samym podlega ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie jego nieważności. Strona skarżąca wskazała również, iż termin jednego miesiąca na wniesienie podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym skarżący prawidłowo ocenił znaczenie dowodu lub faktu. W niniejszej sprawie skarżący otrzymali opinię Komisji Arbitrażowej w dniu 31 grudnia 2010r., zaś wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Kolegium w dniu 17 lutego 2011r., a zatem z uchybieniem miesięcznego terminu do jego wniesienia. W ocenie strony skarżącej nie zostały również spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem dowód w postaci opinii Komisji Arbitrażowej zawierającej ocenę operatu szacunkowego nie istniał w dniu wydania postanowienia o zatwierdzeniu ugody, a okoliczności faktyczne wynikające z tej opinii nie były okolicznościami nowymi i były znane organowi orzekającemu. Strona skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienie z dnia 30 czerwca 2011r. narusza także przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa, bowiem wbrew treści powołanego przepisu nie rozstrzyga sprawy co do istoty, tj. czy aktualizacja opłaty jest uzasadniona, czy też nie. Skoro w wyniku wznowienia postępowania organ wydał orzeczenie nie przewidziane w przepisach procedury administracyjnej oraz z naruszeniem przepisów o właściwości zasadne jest stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Właściwość rzeczowa wojewódzkich sądów administracyjnych określona jest przepisami art. 3 § 2 pkt 1-8 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 1 tej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające – w trybie wznowieniowym - wcześniejsze postanowienie Kolegium o zatwierdzeniu zawartej przed Kolegium ugody w sprawie ustalenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości i odmawiające zatwierdzenia tej ugody. Zważyć jednak należy, iż jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011r. (Sygn. akt I OSK 1413/10, publik. w internecie) użytkowanie wieczyste, jako prawo pośrednie między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, jest instytucją prawa cywilnego. Wskazano tamże, iż według ustalonego już orzecznictwa opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 - niepublikowany i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 - ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97 – Lex nr 236557, wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I OSK 708/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym postanowieniu NSA z dnia 7 czerwca 2011r. podniesiono także, iż zgodnie zaś z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Brak jest natomiast przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym ( art. 3 § 3 Kpc). Poglądu tego nie zmienia fakt, że poza Kodeksem cywilnym instytucja użytkowania wieczystego uregulowana jest również w przepisach art. 71 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającej unormowania o charakterze administracyjnoprawnym. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 1221/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) bez względu na to, czy spór dotyczy ustalenia opłaty, czy też jej podwyższenia cały czas mamy do czynienia ze sprawą cywilną, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, zaś ustalona w wyniku zawarcia przed kolegium ugody nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty (art. 79 ust. 5 powołanej ustawy). Ponadto ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zapisy te świadczą jednoznacznie, iż ugoda zawarta przed kolegium ma charakter cywilnoprawny. Zatem uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody może nastąpić wyłącznie w drodze postępowania cywilnego. Zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie o zatwierdzeniu zawartej ugody i odmawiające zatwierdzenia ugody – jak wynika też z jego uzasadnienia - zmierza de facto do uchylenia skutków prawnych zawartej ugody. Jednakże – jak wskazano wyżej – może to nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania spraw cywilnych. W związku z tym skarga podlega odrzuceniu, gdyż nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dodatkowo należy wskazać, iż niezasadne było wnoszenie skargi zarówno przez pełnomocnika Województwa "[...]", jak i zastępcę Dyrektora Departamentu w Urzędzie Marszałkowskim, która wskazała, iż skargę wnosi w imieniu Zarządu Województwa "[...]". Zgodnie z art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) zarząd województwa jest organem samorządu województwa, do którego kompetencji należy m.in. gospodarowanie mieniem województwa (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa). Zatem zarząd także działa w imieniu województwa, a nie swoim własnym. Na marginesie nadzy wskazać, iż wprawdzie w obydwu połączonych sprawach (tj. II SA/Ol 740/11 i II SA/Ol 741/11) działają inni pełnomocnicy, to de facto każdy z nich posiada takie samo upoważnienie Zarządu Województwa "[...]" do działania w imieniu Województwa "[...]". Z powyższych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.