II SA/Bk 593/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji [...] grudnia 2010 r. nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S.– Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., zmieniającej decyzję z [...] listopada 2008r. nr [...] w części dotyczącej okresu przyznania skarżącemu zasiłków rodzinnych na córki w okresie zasiłkowy 2008/2009, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i postanowił nie zmieniać decyzji z [...] listopada 2008r. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z 29 października 2008r. J. O. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córki: A. O. i L. O. na okres zasiłkowy 2008/2009. Opierając się na przedłożonych dokumentach Kierownik MOPS ustalił, że dochód na osobę w rodzinie J. O. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy wynosił 418,78 zł i na tej podstawie decyzją z [...] listopada 2008r. przyznał zasiłek rodzinny na córkę A. O. na okres od 1.10.2008 do 31.10.2009r. Ostatecznie po dwóch zmianach wskazanej decyzji (decyzjami z [...] kwietnia 2009r. oraz [...] maja 2009r.) zasiłek rodzinny został przyznany na dwie córki: A. O. i L. O. Pismem z 16 listopada 2010r. Kierownik MOPS w S. zawiadomił J. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] listopada 2008r., wskazując na rozpoczęcie przez skarżącego od 1 czerwca 2009r. prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z [...] grudnia 2010r. Kierownik MOPS w S., działając na podstawie m.in. art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zmienił własną decyzję z [...] listopada 2008r. o przyznaniu J. O. świadczenia rodzinnego na córki i odmówił przyznania tego świadczenia na okres od 1 lipca 209r. do 31 października 2009r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ ponownie wyliczył dochód rodziny skarżącego uwzględniając dochód utracony (pochodzący z zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym T. i zasiłku dla osób bezrobotnych) oraz dochód uzyskany z działalności gospodarczej w 2009 roku, uzyskując kwotę 3315,80 zł jako dochód rodziny oraz kwotę 828,95 zł jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Zestawiając ostatnią z powyższych kwot z kwotą ustawowego kryterium dochodowego wynoszącą 504 zł, organ stwierdził, że skarżący przekroczył ustawowe kryterium i na tej podstawie zmienił decyzję z 24 listopada 2008r. oraz odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń na okres od 1 lipca 2009r. do 31 października 2009r. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. O. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo ustalił dochód jego rodziny i osoby w rodzinie, uwzględniając w całości dochód z działalności gospodarczej osiągnięty w 2009 roku, podczas gdy dochód został uzyskany tylko w jedynym miesiącu. Ponadto, zdaniem skarżącego, przyjęta przez organ metoda ustalenia dochodu pozostaje w sprzeczności z definicją dochodu rodziny zawartą w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie powyższych twierdzeń skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych uznające, że §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005r. został wydany z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i postanowiło nie zmieniać decyzji z [...] listopada 2008r. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten pozwala na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie zmieniła się sytuacja dochodowa J. O., albowiem zakończył on zatrudnienie w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym T., zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., oraz rozpoczął od 1 czerwca 2009r. działalność gospodarczą i osiągnął z tego tytułu dochód. Powołując się na te okoliczności organ stwierdził konieczność zastosowania regulacji zawartych w przepisach art. 5 ust.4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Ustalając w oparciu o powołane przepisy wysokość dochodu rocznego i miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, SKO za błędne uznało dodanie do dochodu rodziny, ustalonego z uwzględnieniem dochodu utraconego, kwoty dochodu uzyskanego za miesiąc czerwiec 2009 roku z tytułu rozpoczęcia działalności gospodarczej. Na takie działanie, zdaniem organu, nie pozwala § 18 rozporządzenia wykonawczego, który zakłada dodanie dochodu uzyskanego, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W przedmiotowej sprawie dniem ustalenia prawa do świadczeń były dni wydania decyzji przyznających świadczenie, czyli [...] listopada 2008r., [...] kwietnia 2009r. i [...] maja 2009r., tymczasem dochód z działalności skarżący uzyskał wyłącznie w lipcu 2009 roku. Skoro skarżący w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych nie otrzymywał dochodu z działalności gospodarczej, organ I instancji nieprawidłowo uwzględnił ten dochód. W ocenie SKO prawidłowo wyliczony dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 25,04 zł i jest niższy niż ustalone kryterium dochodowe. Uwzględniając powyższe okoliczności SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchyliło decyzję organu I instancji i postanowiło nie zmieniać decyzji z [...] listopada 2008r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Prokurator Rejonowy w S. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaliczenie, w oparciu o § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalania świadczeń rodzinnych dochodu uzyskanego i utraconego przez J. O. w roku zasiłkowym, podczas gdy z brzmienia ww. przepisu dochodem rodziny decydującym o uprawnieniu do świadczeń jest tylko dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Zdaniem Prokuratora zastosowane w przedmiotowej sprawie przepisy § 17 i §18 rozporządzenia ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny, wykraczają poza zakres przyznanego - w art. 23 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - upoważnienia ustawowego, tym samym nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako takie nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Akt prawny niższego rzędu jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być bowiem stosowany, gdy jest niezgodny z ustawą. W ocenie Prokuratora organy administracji ustalając dochód utracony i uzyskany przez J. O. w roku zasiłkowym na podstawie ww. przepisów rozporządzenia, naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei miało wpływ na wynik sprawy. Końcowo przyjmując, że regulacje dotyczące dochodu utraconego i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy, Prokurator uznał, że w sprawie brak było podstaw do zmiany decyzji przyznającej świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust.4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który regulując problem ustalenia wysokości dochodu rodziny, od którego zależy uprawnienie do zasiłku rodzinnego, nakazuje ustalenie tego dochodu z uwzględnieniem dochodu utraconego i uzyskanego właśnie w roku zasiłkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaakcentować, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Kryterium legalności umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. o uchyleniu decyzji z [...] grudnia 2010 r. wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S.– Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w przedmiocie zmiany decyzji z [...] listopada 2008r. nr [...] w części dotyczącej okresu przyznania J. O. zasiłków rodzinnych na córki w okresie zasiłkowy 2008/2009, i nie zmienianiu decyzji z [...] listopada 2008r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 5 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Podstawą prawną wszczęcia kontrolowanego postępowania stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, wyrok WSA w Olsztynie z 29 września 2011r. II SA/Ol 58111, WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. IV SA/Wr 89/08, wszystkie dostępne w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) pozostaje ugruntowany pogląd, iż wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, bowiem decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Przepis ten stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych" co nie oznacza, że organ uchyla decyzję w każdym czasie, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, ponieważ taka decyzja mogłaby wywierać jedynie skutki na przyszłość, a trudno mówić o takich skutkach skoro okres, na który przyznano świadczenie (do 31 października 2009 r.) już dawno upłynął. Wskazać pozostaje jedynie, iż skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Skoro zatem w rzeczonej sprawie organy dokonały zmiany ostatecznej decyzji w momencie, gdy okres na jaki świadczenia rodzinne przyznano już dawno upłynął brak było podstawy prawnej do powzięcia takiej decyzji. W tym przypadku, jeżeli faktycznie zachodzi którakolwiek z przesłanek do zmiany decyzji na skutek zmiany w sytuacji rodzinnej lub dochodowej to znajduje zastosowanie już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W stanie prawnym niniejszej sprawy, w sytuacji, kiedy świadczenie rodzinne zostało przyznane J. O. na okres od 1 października 2008r. do 31 października 2009r. przepis ten nie mógłby mieć więc zastosowania. W kontrolowanym postępowaniu już tylko z tego względu, iż organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno decyzja organu I instancji, jak i II instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Jednakże kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż w sprawie tej organy niewłaściwie dokonały ustalenia nowego dochodu rodziny na okres zasiłkowy 2008/2009 w związku z faktem podjęcia przez wnioskodawcę z dniem 1 czerwca 2009r. działalności gospodarczej, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Podstawą obliczania dochodu rodziny jest - zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględnia się także, na podstawie art. 5 ust. 4 i ust. 4a dochód utracony i dochód uzyskany, które ustala się (w przypadku utraty dochodu na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2), na podstawie dochodu rodziny - odpowiednio - pomniejszonego lub powiększonego o utracony lub o uzyskany dochód. Definicję utraty i uzyskania dochodu zawiera przepis art. 3 pkt 23 i 24 ustawy, który enumeratywnie wymienia źródła dochodu, których utrata lub uzyskanie mają wpływ na ustalenie wysokości dochodu decydującego o uzyskaniu prawa do świadczenia. Natomiast § 18 ust 1 rozporządzenia stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną stała się interpretacja art. 3 pkt 2, 23 i 24 oraz relacja tych przepisów z art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz §17 i 18 rozporządzenia wykonawczego. Prokurator wnoszący skargę stanął na stanowisku, że do dochodu rodziny stanowiącego podstawę do ustalenia świadczeń rodzinnych można zaliczyć wyłącznie dochód utracony i uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ I instancji w toku postępowania administracyjnego uwzględnił natomiast dochód utracony i uzyskany przez J. O. w roku zasiłkowym (2009). Z kolei organ II instancji za błędne uznał dodanie do dochodu rodziny kwoty dochodu uzyskanego za miesiąc lipiec 2009 roku, wskazując, że dochód ten nie został, jak wymaga tego § 18 rozporządzenia wykonawczego, uzyskany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie Sądu żadne z powołanych stanowisk nie jest w pełni prawidłowe, co uzasadniało uchylenie decyzji zarówno organu I i II instancji. Kwestia prawidłowego stosowania przez organy administracyjne przepisów art. 3 pkt. 2, pkt. 23 i pkt. 24, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z § 18 rozporządzenia była już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Na uwagę zasługują w szczególności te rozstrzygnięcia, które opowiadają się za stosowaniem § 18 ust. 1 rozporządzenia nie w jego dosłownym brzmieniu, ale w sposób uwzględniający przede wszystkim reguły wynikające z przepisów ustawy, z uwzględnieniem wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. l tak w wyroku z 9 grudnia 2010 r. l OSK 1321/10 (Lex nr 744973) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis §18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w jego dosłownym brzmieniu. Stosując przepis §18 ust. 1 ww. rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych oznaczałby, że o przyznaniu świadczeń rodzinnych decydowałaby nie wielkości określone w tej ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia §18 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści przepisu §18 ust. 1 ww. rozporządzenia nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej. Taki też pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 22 października 2009r. l OSK 351/09 (LEX nr 573275), wskazując, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis §18 rozporządzenia oznacza obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Na taki też sposób obliczenia dochodu wskazały też wojewódzkie sądy administracyjne, m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 27 października 2011r., III SA/Kr 833/10 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 366/08 (LEX nr 504652). W tym miejscu należy jednocześnie podkreślić, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy. Przepis art. 3 ustawy zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy i jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) dokonywane powinny być w zgodzie z zapisami tej ustawy, a nie z przepisami wykonawczymi. Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego z 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia (technicznego) sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, nie zaś do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogła stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów ustalania kryterium dochodowego. Pamiętać bowiem należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy, iż art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniał właściwego ministra do określania w rozporządzeniu wykonawczym dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r., zawierający regulację materialnoprawną, wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, to przesądza o jego niezgodności z ustawą o świadczeniach rodzinnych (tak: NSA w wyrokach z 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1842/07, z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 990/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1321/10, wszystkie dostępne w centralnej bazie orzeczeń sadów administracyjnych. Przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w niniejszej sprawie, w sytuacji uzyskania i utraty dochodu po roku, za który ustala się dochód rodziny (rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy), organy zobowiązane były prawidłowo zastosować art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez odwoływania się do literalnej treści § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Jak stwierdził, bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. P 45/08 (Dz. U nr 108, poz. 910), art. 5 ust. 4 ustawy nie określa terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy). Jak wynika z powyższego przepis art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwia dokonanie korekty ustalonego już dochodu osoby uprawnionej z powodu zdarzeń jakie nastąpiły już po upływie okresu, w związku z którym ustalono ten dochód, czyli po 31 grudnia roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Tylko taka interpretacja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego czyli zasadą celowości i solidarności (analogicznie: WSA w Poznaniu w wyroku z 21 grudnia 2010r. II SA/Po 805/, dostępnym w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, ze sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia oznacza obowiązek organu ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny J. O. w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu rozpoczęcia działalności gospodarczej i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada, zdaniem Sądu, regulacjom zamieszczonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Zatem przed podjęciem ewentualnych kroków we wskazanym kierunku - ewentualnego ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, należ ustalić prawidłowo dochód rodziny J. O. z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu i jedynie w przypadku ustalenia, że dochód przypadający na jednego członka rodziny przekracza kryterium dochodowe możliwe będzie podjecie działań przez organ w odniesieniu do okresu zasiłkowego 2008/2009, o ile spełnione zostaną inne niezbędne przesłanki do stwierdzenia zaistnienia okoliczności nienależnie pobranego świadczenia. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a).