VII SA/Wa 1597/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi N[...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak:[...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GNB, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], o stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], PINB dla [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, przekazał wg właściwości [...] Konserwatorowi Zabytków wystąpienie Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] września 2008 r. dotyczące samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na południowej elewacji budynku w [...], co potwierdzono podczas oględzin. PINB wskazał, iż układ przestrzenny [...] jest elementem wpisanego do rejestru zabytków pod numerem 543 założenia urbanistycznego [...], a wykonywanie tam wszelkich robót budowlanych podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). W związku z porozumieniami zawartymi pomiędzy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a [...] Konserwatorem Zabytków powyższe kompetencję należą do [...] Konserwatora Zabytków. W przypadku wykonania robót budowlanych kompetencje [...] Konserwatora Zabytków wynikają z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 1 lit. b tej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 k.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność ww. postanowienia PINB [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że po dokonaniu analizy akt sprawy pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, iż ww. postanowienie PINB dla [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W jego ocenie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 65 k.p.a. winno być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego dotyczącego zbadania właściwości do rozpoznania sprawy, czego w niniejszej sprawie PINB [...] nie dokonał. Ponadto wskazał, że objęcie układu przestrzennego ochroną konserwatorską, jak i wpisanie obiektu do rejestru zabytków nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowania w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy powinien prowadzić postępowanie w sprawie samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na południowej elewacji budynku w [...] w uzgodnieniu ze [...] Konserwatorem Zabytków. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa nie narusza m.in. przepisów Prawa budowlanego, co oznacza, że tryby postępowań określonych w obu aktach prawnych nie są wobec siebie konkurencyjne. Zażalenie od ww. postanowienia złożyła N. L. A. w [...]. Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na treść art. 65 k.p.a., wskazał, że ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 k.p.a.) i dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Czyli ustalenie, jaki organ jest właściwy w sprawie, należy również do organu, do którego wpłynęło podanie i który uznał się za niewłaściwy (postanowienie NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OW 39/08). GINB stwierdził, że PINB [...] nie dokonał jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego zbadania właściwości co do rozpoznania sprawy samowolnie umieszczonej reklamy na elewacji budynku, co spowodowało, iż [...] WINB stwierdził iż, postanowienie PINB obarczone jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06). W ocenie GINB objęcie danego obiektu budowlanego rejestrem zabytków nie powoduje jego wyłączenia spod działania przepisów Prawa budowlanego, dlatego też prowadzenie robót budowlanych w odniesieniu do obiektów zabytkowych nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowań na podstawie przepisów Prawa budowlanego, co więcej wymaga to współdziałania organów nadzoru budowlanego ze służbami konserwatorskimi. Odnosząc się do argumentów skarżącego wskazujących, że "właściwym rzeczowo w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przeprowadzeniu robót budowlanych (zawieszenie reklamy) na budynku wpisanym do rejestru zabytków w [...], jest [...] Konserwator Zabytków", GINB podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa nie narusza m.in. przepisów Prawa budowlanego, co oznacza że tryby postępowań określonych w obu aktach prawnych nie są wobec siebie konkurencyjne (postanowienie NSA z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1021/08). W związku z powyższym, zdaniem GINB, organ powiatowy powinien prowadzić postępowanie w sprawie samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na elewacji budynku w [...] w [...] w uzgodnieniu ze [...] Konserwatorem Zabytków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N. L. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie strony skarżącej zaskarżone postanowienie narusza prawo, ponieważ legalizuje (uznaje za zgodne z prawem) postanowienie [...] WINB Nr [...], które uchybia prawu, stwierdzając nieważność postanowienia PINB [...] o przekazaniu wg właściwości [...] Konserwatorowi Zabytków wystąpienia Wydziału Architektury i Budownictwa [...] dotyczącego samowolnie zamontowanej reklamy winylowej na południowej elewacji budynku w [...], które to postanowienie nie jest - w świetle przepisu art. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - nieważne. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca Spółka powołała się na przepisy art. 36, 118, 120 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyjmując, że w sprawie robót budowlanym (zawieszenia reklamy) na budynku wpisanym do rejestru zabytków właściwy rzeczowo jest konserwator zabytków. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że postanowienie PINB [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ administracyjny, do którego wpłynęło podanie winen ocenić, czy w ramach posiadanych kompetencji (miejscowej i rzeczowej) jest władny do rozpoznania takiego wniosku. Powinność ta wynika z art. 19 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dodatkowo wydane przez organ rozstrzygnięcie z naruszniem ww. reguły obarczone jest wadą nieważności aktu administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tego względu tak ważne jest precyzyjne ustalenie przysługującej organowi właściwości do rozpoznania sprawy, a tylko w przypadku ustalenia, że organ jest niewłaściwy w sprawie możliwe jest zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. Należy też przyjąć, że dokonana analiza organu pod kątem ustalenia swojej niewłaściowści z naruszeniem ww. reguł oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 65 § 1 w związku z art. 19 k.p.a., a ponadto art. 6 i 8 k.p.a., ponieważ takim działaniem organ administracyjny nie wzbudza zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez chęć uchylenia się od rozpoznania sprawy, co w konsekwencji prowadzi wyłącznie do niepotrzebnego wydłużenia postępowania administracyjnego. Należy mieć na względzie, że w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym. A zatem w postępowaniu tym dokonana ocena zaskarżonego aktu administracyjnego winna polegać na weryfikacji takiego rozstrzygnięcia wyłącznie pod kątem przesłanek nieważnościowych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organy nadzorcze obu instancji taką analizę przeprowadziły, ustalając, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ postanowienie PINB [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takimi okolicznościami. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie prawa, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest oczywiste. Należy mieć na względzie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, inwestor w dniu [...] sierpnia 2008 r. zgłosił montaż reklamy na elewacji budynku na działce nr [...], z obrębu [...] przy [...]. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor mógł przystąpić do ww. montażu po upływie 30 dni od dnia dokonanego zgłoszenia. Jednak wykonanie ww. prac budowlanych przed upływem terminu, o jakim mowa wyżej, oznacza, że doszło do samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organ architektoniczno-budowlany w trakcie biegu ww. 30-dniowego terminu ustalił, że montaż ww. reklamy nastąpił w warunkach samowoli budowlanej. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zastosowanie ma procedura określona w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ wykonanie budowy z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oznacza, że nie dokonano skutecznego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego to do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 49b Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazania wymaga, że żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają ww. kompetencji PINB. Ani w zapisach Prawa budowlanego, ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie występują w tym względzie żadne wyłączenia. Jak trafnie wskazały organy nieważnościowe obu instancji, okoliczność objęcia układu przestrzennego ochroną konserwatorską, jak i wpisanie obiektu do rejestru zabytków nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowania w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przyjęcie odmiennego stanowiska nie da się wyprowadzić z brzmienia art. 36, 118 i 120 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. art. 1 obu ustaw), a także niekonkurencyjny ich charakter, co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie można uznać, że w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej obiektu wpisanego do rejestru zabytków właściwy jest konserwator zabytków, a zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem decyzji wydawanej przez Konserwatora na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przestrzeni zabytkowej – układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem Konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Pomimo jednak, że w praktyce nakaz konserwatora prowadzić mógłby do rozbiórki obiektu to wynika on nie z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i nie ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z Prawem budowlanym lub jego rozbiórkę, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu. Przedmiot decyzji konserwatora jest zatem nie tylko inny niż przedmiot działania organu nadzoru budowlanego, lecz w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest szerszy, gdyż jego celem zasadniczym jest ochrona i przywrócenie zabytkowego charakteru obszaru. Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/11. Nie ulega zatem wątpliwości, że w reakcji na bezprawne wykonanie robót budowlanych wymagane będzie stanowisko konserwatora zbytków. Pamiętać też trzeba, że ewentualny nakaz konserwatorski wydany na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest związany z dyspozycją art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, lecz z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Racją prawną art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest reakcja na działanie inwestora z pominięciem zezwolenia konserwatora, o którym mowa w art. 36 tej ustawy, a nie reakcja na samowolę budowlaną, o której mowa w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w stosunku do Prawa budowlanego nie są przepisami o charakterze lex specialis, a stanowią ich uzupełnienie w sprawach dotyczących obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Jak wynika z powyższego, charakter naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. nie da się pogodzić z zasadami praworządnego państwa, tym bardziej, że w wyniku nielegalnych działań inwestora przedmiotowa reklama do czasu jej rozbiórki podlega obrotowi gospodarczemu. W wyniku posiadanych kompetencji, PINB [...] zobligowany był w związku z wystąpieniem Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] września 2008 r. dotyczącego samowolnie zamontowanej reklamy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Brak było podstaw prawnych do uznania, że PINB [...] jest niewłaściwy do rozpoznania ww. sprawy. Dlatego organy nadzorcze obu instancji prawidłowo uznały, że owe przekazanie wniosku wg właściwości [...] Konserwatorowi zabytków odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.