IV SA/Po 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2011 r.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (zwany dalej Kierownikiem Ośrodka albo organem I instancji) działając na podstawie art. 14, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 40 ust. 2-3, art. 106, art. 109, art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), §2-7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych (Dz. U. 2011 r., nr 167, poz. 996, dalej zwane rozporządzeniem z 2011 r.), art. 6 pkt 1-2, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm., dalej usr), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił przyznania Z. O. (dalej wnioskodawczyni, odwołująca albo skarżąca) zam. T. W. [...],[...] O. jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 roku przymrozków wiosennych. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że dnia [...] września 2011 r. Wnioskodawczyni złożyła podanie o zasiłek celowy w związku z wystąpieniem przymrozków wiosennych. Komisja do spraw przymrozków wiosennych powołana przez Wojewodę Wielkopolskiego w protokole z dnia [...] czerwca 2011 r. wykazała straty spowodowane przymrozkami wiosennymi w gospodarstwie wnioskodawczyni wynoszące w uprawach rolnych [...]% średniej rocznej produkcji. Wnioskodawczyni nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie opłaca składek w KRUS, pobiera świadczenia rentowe z KRUS. Żadna osoba w rodzinie nie podlega ubezpieczeniu społecznemu KRUS. W odwołaniu od powyższej decyzji Wnioskodawczyni wyjaśniła, że składkę KRUS opłacała przez 40 lat do chwili otrzymania renty składkowej. Odwołująca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie przyznania pomocy o którą się ubiega. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło w całości decyzję z dnia [...] października 2011 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji zgodnie z którymi odwołująca będąc uprawnioną do renty rolniczej nie podlega ubezpieczeniu w pełnym zakresie. Ponadto nikt z domowników odwołującej nie opłaca składek KRUS. Zdaniem SKO, w takiej sytuacji organ I instancji powinien był rozważyć zastosowanie względem odwołującej art. 40 ust. 2 ups. Pominięcie rozpatrzenia złożonego wniosku w oparciu o ups wiąże się z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 i art. 8 kpa, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 par. 1 i 3 kpa. Zdaniem Kolegium, Kierownik Ośrodka rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku ze szkodami spowodowanymi przez wiosenne przymrozki w 2011 r., obowiązany był uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia z 2011 r., ale i regulację ogólną, tj. zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2 ups. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] grudnia 2011 r. wnioskodawczyni opisując dotychczasowy przebieg postępowania podkreśliła, że do chwili otrzymania renty składkowej KRUS podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, tj. do 2002 r. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że nie ubiega się o przyznanie pomocy w ramach ups, lecz o pomoc w formie jednorazowego zasiłku w ramach rozporządzenia z 2011 r. (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. (k. 7-11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, które były niesporne, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowa wykładnia znajdujących zastosowanie przepisów ups, rozporządzenia z 2011 r. oraz usr z punktu widzenia zasadności przyznania skarżącej zasiłku celowego na skutek szkód spowodowanych wystąpieniem w 2011 r. przymrozków wiosennych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ups, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Stosownie do art. 40 ust. 3 ups, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą mnogą (straty - art. 40 ust. 2 ups) wskazuje na rozmiar i rozległość następstw zdarzenia, które te straty wywołało. Straty, z definicji, powinny być uszczerbkami znacznych rozmiarów. Nie każde pomniejszenie dóbr zainteresowanego lub jego rodziny, choćby pozostawało w związku przyczynowym ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową lub ekologiczną, ma walor strat (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 185-186). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdowało również rozporządzenie z 2011 r., którego ustawowe umocowanie określone zostało w art. 24 ust. 2 ups przyznającym kompetencję Radzie Ministrów do określenia szczegółowych realizacji programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Zakres przedmiotowy rozporządzenia z 2011 r. określony w §1 obejmuje m. in. szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. przymrozków wiosennych. Natomiast jedną z przesłanek udzielenia pomocy rodzinie rolniczej jest zgodnie z §2 pkt 1 rozporządzenia z 2011 r. obowiązek, aby co najmniej jedna osoba w rodzinie była rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Stosownie do art. 6 pkt 1 usr, przez rolnika należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jeśli przyjąć, że wspomniane rozporządzenie miało na celu pomoc rolnikom, którzy ponieśli straty w związku z powodzią, to uzasadnione jest przekonanie, że wykładnia omawianego przepisu §2 pkt 1 powinna opierać się na interpretacji celowościowej. Przepis ten należy więc rozumieć w ten sposób, że pomocy, o której mowa w rozporządzeniu, udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie spełnia warunki do uznania jej za rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Nie ma rozstrzygającego znaczenia sam fakt, że osoba ubiegająca się o pomoc w związku z wystąpieniem szkód spowodowanych przymrozkami wiosennymi w 2011 r. nie figuruje w ewidencji KRUS (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r. I OSK 1356/07, lex nr 535021, oraz wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r. I OSK 1509/07, lex nr 489095, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1753/10, baza orzeczeń NSA). Celem i istotą wszystkiego rodzaju ubezpieczeń społecznych jest zagwarantowanie utrzymania w razie starości czy utraty zdolności do zapewnienia sobie warunków egzystencji w związku ze stanem zdrowia. Tym samym okoliczność, że skarżąca pobiera świadczenie rentowe z KRUS nie oznacza, że nie jest ona rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, lecz tylko nie podlega ona temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, bowiem cel ubezpieczenia społecznego jaki wynika z tych przepisów został już osiągnięty - skarżąca pobiera rentę, co oznacza, że zabezpieczenie to ma zapewnione. Skoro wiec zbędnym jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy, to skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku podlegania takiemu obowiązkowi. Wskazać przy tym należy, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, a otrzymywana przez nią renta z KRUS w wysokości [...] zł jest poniżej minimum socjalnego. Tym samym skutki przymrozków wiosennych niewątpliwie mają wpływ na poziom życia skarżącej oraz funkcjonowanie gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu powyższe okoliczności organ I instancji powinien rozważyć rozpatrując wniosek skarżącej, bowiem dokonując rozdziału środków finansowych otrzymanych z budżetu Państwa na złagodzenie skutków przymrozków wiosennych ma daleko większe możliwości uwzględnienia wniosków złożonych przez osoby, które w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego przedmiotową pomocą nie mogły zostać objęte. Pominięcie rozważenia powyższych kwestii naraża organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę na zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady ogólnej zawartej w art. 7 kpa, tj. rozpatrzenia sprawy z pominięciem interesu strony oraz interesu społecznego, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Pozbawienie skarżącej dostępu do środków finansowych zapewnionych w celu złagodzenia rolnikom skutków przymrozków wiosennych w oparciu nieprawidłowy sposób pojmowania kryteriów przyjętych przez Radę Ministrów może doprowadzić do upadku jej gospodarstwa i w konsekwencji wobec otrzymywania niskiej renty może ona zostać zmuszona do korzystania w przyszłości ze środków pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a ppsa w pkt 1 wyroku uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ II instancji w oparciu o niesporny stan faktyczny powinien dokonać prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ups oraz rozporządzenia z 2011 r. mając na uwadze sposób ich wykładni przedstawiony przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Ustosunkowując się natomiast do możliwości zastosowania w sprawie art. 40 ust. 2 ups Sąd zwraca uwagę, że wynikające z art. 40 ups wsparcie w postaci zasiłku celowego trzeba odróżnić od wsparcia specjalistycznego, o jakim mowa w art. 24 ust. 2 ups (wyrok NSA z dnia 23.07.2010 r., sygn. akt I OSK 523/10). W 2 pkt wyroku Sad działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.