II SA/Po 1218/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie punktu II II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydenta Miasta P., decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...]wydaną na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust 1 i w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, orzekł o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Miasta P. położonej w P. przy ul. G., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 500 m2, ark. mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], związanego z prawem własności wyodrębnionych lokali zapisanych w księgach wieczystych: 1) KW nr [...]- lokal nr [...], przysługujące A. N. i A. K. w udziale [...], 2) KW nr [...]- lokal nr [...], przysługujące J. i W. D. w udziale [...], 3) KW nr [...] - lokal nr [...], przysługujące A. S. w udziale [...], 4) KW nr [...] - lokal nr [...], przysługujące G. W. w udziale [...]. 5) KW nr [...] - lokal nr [...], przysługujące J. P. w udziale [...]. 6) KW nr [...] - lokal nr [...], przysługujące M. i W. B. w udziale [...]. 7) KW nr [...] - lokal nr [...], przysługujące J. T. w udziale 1/2 w [...] oraz E. T. w udziale 1/2 w [...]. Jednocześnie organ określił wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na kwotę [...]zł., przy czym wysokość opłaty ustalonej za przekształcenie wyniosła dla A. N. i A. małżonków K. [...], dla J. i W.D. [...] zł, dla A. S. [...] zł, dla G. W. [...] zł, dla J. P. [...] zł, dla M. W. B. [...] zł, dla E. T. [...]zł oraz dla J.T. [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, iż wyżej wymienione osoby spełniły przesłanki uprawniające do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ wyjaśnił, iż ustalona na podstawie art. 67 ust 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości opłata za przekształcenie wynosiła 140.254,- zł. Dalej Prezydent Miasta wskazał, iż A. N. i A. K., a także J. P. przy ustaleniu opłaty za przekształcenie przyznano bonifikatę w wysokości 35,4% na podstawie uchwały Rady Miasta P. z dnia 13 kwietnia 2010 r., nr [...] w sprawie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z kolei pozostałe osoby spełniły warunki uzyskania bonifikaty od opłaty w wysokości 90% na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Pismem z dnia 19 maja 2011 r. G. W. odwołała się od powyższej decyzji i oświadczyła, iż rezygnuje z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. G. m.. Pismem z dnia 27 maja 2011 r. J. P. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odwołanie od decyzji podnosząc, iż nie posiada środków finansowych na uiszczenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. występujący jako członkowie wspólnoty mieszkaniowej domu przy G. w P. A. K., M. i W. B., J. i W. D., E. T., J. T. i P. S.wnieśli o oddalenie odwołań G. W. i J. P. wskazując iż obie te osoby wraz z pozostałymi członkami Wspólnoty złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i podpisały deklarację, w której wyraziły zgodę na przekształcenie. Autorzy pisma podnieśli, iż uiścili już nałożone na nich opłaty za przekształcenie, a działanie G. W. i J. P. jest nieracjonalne i podejmowane bez konsultacji z pozostałymi członkami Wspólnoty. W piśmie z dnia 20 czerwca 2011 r. G. W. podtrzymała swoje stanowisko podnosząc, iż nie widzi żadnych korzyści z przekształcenia, a jedynie szereg zagrożeń. Z kolei J. P. pismem z dnia 18 czerwca 2011 r. podtrzymała swoje odwołanie podnosząc, iż została wprowadzona w błąd co do kosztów i zakresu przekształcenia – została poddana manipulacji w zakresie deklarowanej zgody na przekształcenie. Pismem z dnia 30 września 2011 r. G. W. poinformowała, że zgadza się na przekształcenie i cofa złożone odwołanie. W załączeniu przekazała przelew bankowy dotyczący opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...]2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do G. W. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż z uwagi na cofnięcie przez G. W. jej odwołania przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, zaistniała okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do G. W.. Dalej organ wskazał, iż po rozpatrzeniu odwołania J. P. stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania organowi I instancji z innych powodów niż wskazane w odwołaniu. Kolegium zauważyło, że jednym z użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości jest A. S., która 21 października 2010 r. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Natomiast w toku postępowania przed organem I instancji w jej imieniu występował P. S., któremu to również doręczono decyzję w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ odwoławczy zauważył, iż P. S. podpisywał w imieniu A. S. deklarację w zakresie podtrzymania wniosku o przekształcenie z 19 sierpnia 2010 r., oświadczenie z dnia 9 stycznia 2011 r., wniosek o przyznanie bonifikaty, czy oświadczenie o korekcie i uzupełnieniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. Kolegium stwierdziło, iż z akt sprawy nie wynika, aby P. S. był umocowany do podejmowania za A. S. jakichkolwiek czynności prawnych. Tym samym zostały naruszone przepisy art. 32 i art. 33 k.p.a. dotyczące pełnomocnictwa oraz ogólne zasady działania wynikające z zapisów tej ustawy. Zdaniem Kolegium powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stanowi także naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia jest także czy odwołanie J. P. nie stanowi w rzeczywistości wycofania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie bowiem z art. 2 ust 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, a brak zgody (sprzeciw) chociaż jednego współużytkownika wieczystego wobec złożonego wniosku o przekształcenie czyni koniecznym zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 2 ust 2 powoływanej ustawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. podniósł, iż P. S. dysponował pełnomocnictwem udzielonym mu przez matkę A. S. do podejmowania czynności związanych z przekształceniem przedmiotowego prawa użyłkowania wieczystego w prawo własności. Organ I instancji dysponował dokumentem pełnomocnictwa i tylko z niezrozumiałych powodów dokumentu tego nie złączono do akt sprawy. Odnosząc się do odwołania złożonego przez J. P. skarżący zwrócił uwagę, iż każdy z właścicieli przed wydaniem decyzji przez organ I instancji otrzymał wyliczone kwoty za przekształcenie i był zorientowany jakie kwoty przypadną do zapłaty. J. P. podpisała ponadto deklarację o podtrzymaniu wniosku o przekształcenie prawa wieczystego w prawo własności. Skarżący wskazał na ogólnospołeczny aspekt decyzji organu odwoławczego. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania spowoduje, iż użytkownicy wieczyści nie będą już mogli skorzystać z 90% bonifikaty. Niemożność zastosowania tej bonifikaty przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwagi na fakt, iż właściciele lokali przy ul. G. nie są zbyt majętni, może uniemożliwić przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do ogólnospołecznego aspektu i przestrzegania zasad współżycia społecznego podniesionego w skardze, organ wyjaśnił, iż zasady współżycia społecznego są zasA.i obowiązującymi w postępowaniu cywilnym. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. część członków wspólnoty mieszkaniowej przy ul. G. w P. poparło skargę A. K. podnosząc, iż decyzja organu odwoławczego praktycznie pozbawia użytkowników wieczystych możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wpłynie na zmniejszenie motywacji mieszkańców do podejmowania dalszych działań na rzecz wspólnego domu. Odpowiadając na skargę pismem z dnia 2 marca 2012 r. J. P., podniosła, że została wprowadzona w błąd co do rzeczywistych kosztów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które nie miały wnosić więcej niż 1500 zł. Wskazała również na swoją trudną sytuacje materialną, a także na okoliczność wykorzystywania przez skarżącego należącego do niego lokalu przy ul. G. na cel inny niż mieszkaniowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało uchylić punkt 2 zaskarżonej decyzji, aczkolwiek nie z powodów podniesionych w skardze. W toku rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.) Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących zasadności uchylenia punktu 2 zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie w punkcie 1 swoje decyzji umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do G. W.. Bezspornym jest, iż G. W. pismem z dnia 30 września 2011 r., przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, oświadczyła o cofnięciu swojego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej do czego była uprawniona zgodnie z brzmieniem art. 137 k.p.a. Organ odwoławczy mógł uwzględnić cofnięcie odwołania zwłaszcza, że z uwagi na odwołanie J. P. był zobligowany do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i nie istniało ryzyko utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (art. 137 zdanie drugie k.p.a.). Tym samym, skuteczne cofnięcie odwołania uczyniło postępowanie odwoławcze prowadzone w stosunku do G. W. bezprzedmiotowym i obligowało organ do wydania decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przechodząc do dalszych rozważań, zauważyć, należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji w wyniku odwołania, skutecznie wniesionego przez legitymowany podmiot. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zatem również z uwzględnieniem okoliczności i dowodów przedstawionych w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę , dążąc do merytorycznego jej zakończenia. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję lub uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, lub umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast przepis art. 138 § 2 k.p.a. , będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza treści powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż zasadniczo w pierwszym rzędzie organ odwoławczy powinien dążyć do wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a. Natomiast uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.. Decyzję taką można wydać tylko wówczas gdy zostały spełnione dwa warunki - gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że w świetle treści całego art. 138 k.p.a., w § 2 tegoż przepisu nie chodzi o każde dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie procesowe, którego dopuścił się organ I instancji, ale mowa jest w nim przede wszystkim o brakach postępowania dowodowego niezbędnego do poczynienia ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Rozważając, czy w sprawie nie powinno się wydać rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. organ powinien mieć też na uwadze przepis art. 136 k.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na wniosek strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiałoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej byłoby zdaniem Sądu równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Trzeba zauważyć, iż treść art. 138 § 2 k.p.a. mimo uzależnienia możliwości uchylenia decyzji organu I instancji od naruszenia treści przepisów postępowania i znaczenia tego naruszenia dla treści rozstrzygnięcia w dalszym ciągu kładzie nacisk na konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy. Zatem to rozległość dodatkowego, koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ma znaczenie dla rodzaju decyzji jaką może podjąć organ II instancji. Organ odwoławczy zawsze winien też mieć na uwadze treść art. 12 k.p.a. z której wynika zasada szybkości i prostoty postępowania, która nakłada na organy administracji obowiązek załatwienia sprawy w możliwie szybkim terminie. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie rozważył należycie czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako główną przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z akt sprawy nie wynika aby P. S. był umocowany do dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych w imieniu strony postępowania - A. S. a mimo to składał w jej imieniu oświadczenia woli, a także odbierał skierowaną do niej decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium powyższe świadczy o naruszeniu przepisów art. 32 i 33 k.p.a. regulujących tryb i przesłanki udzielenia pełnomocnictwa oraz świadczy, iż organ I instancji nie zebrał w wyczerpujący sposób materiału dowodowego i nie wyjaśniał należycie stanu faktycznego sprawy co stanowiło naruszenie przepisów ar 7, 77 §1 i 80 k.p.a. Odnosząc się do wyżej wskazanego stanowiska Kolegium, zauważyć należy, iż aktach administracyjnych sprawy na karcie oznaczonej nr 28b znajduje się kserokopia sporządzonego w Ch. w dniu 9 kwietnia 2009 r. upoważnienia, udzielonego P. S. przez jego matkę A. S.S. do występowania w jej imieniu przed wszystkimi urzędami, instytucjami, sądami, osobami fizycznymi i prawnymi we wszystkich sprawach majątkowych i niemajątkowych, do odbioru wszelkich pism i korespondencji i do podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych związanych z niniejszym postępowaniem. Znajdująca się w aktach kopia tego pełnomocnictwa została potwierdzana za zgodność z oryginałem w dniu 23 sierpnia 2010 r. przez osobę o nazwisku B.. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę albo nie dostrzegł istnienia w aktach kopii wyżej opisanego pełnomocnictwa, co świadczyłoby o niestarannym rozpatrzeniu przez ten organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., lub oznaczałoby, że organ odwoławczy dostrzegł ten dokument, lecz z niewyartykułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn uznał, iż nie spełnia on wymogów koniecznych do uznania, iż P. S. był umocowany do reprezentowania A. S. W tym drugim wypadku Kolegium powinno było, zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji dlaczego uznało, iż opisana kserokopia pełnomocnictwa nie jest dokumentem świadczącym o umocowaniu P. S. do reprezentowania matki. W tym miejscu zauważyć należy, iż znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia pełnomocnictwa udzielonego P. S. została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez bliżej nieokreśloną osobę o nazwisku Bi. Z potwierdzenia tego nie wynika, czy osoba potwierdzająca była osobą uprawnioną do urzędowego potwierdzenia odpisu pełnomocnictwa, co jest z kolei istotne dla oceny prawidłowości sporządzenia tego odpisu zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. Niewątpliwie kwestia ta wymaga wyjaśnienia, jednakże zakres czynności z tym związanych nie wykracza poza ramy dodatkowego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Również w przypadku faktycznego braku w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o umocowaniu P. S. o do reprezentowania A. S., kwestia tego umocowania powinna być wyjaśniona przez organ odwoławczy w toku postępowania uzupełniającego. Zakres takiego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie jest na tyle rozległy, aby uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sprowadza się ono w rzeczywistości do wezwania pełnomocnika do przedłożenia stosownego dokumentu pełnomocnictwa obejmującego czynności dokonane przez tego pełnomocnika w toku postępowania przed organem I instancji. Drugą kwestią wymagającą, zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia przez Prezydenta Miasta P. jest rzeczywisty charakter oświadczenia zwartego w odwołaniu J. P. Zdaniem organu odwołanie to może być w rzeczywistości cofnięciem zgody na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie organu kwestia ta powinna zostać wyjaśniana przez organ I instancji. Z powyższym poglądem Kolegium nie sposób się zgodzić. Należy podkreślić, iż w chwili wydania decyzji z dnia 13 maja 2011 r. Prezydent Miasta P. dysponował zarówno wnioskiem z dnia 20 października 2008 r. jak i deklaracją z dnia 25 sierpnia 2010 r. w których J. P. wnosiła o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. G. w P. i które nie zostały cofnięte do dnia wydania decyzji. Natomiast w swoim odwołaniu i kolejnych pismach J. P. nie oświadczyła wyraźnie, że cofa swój wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, względnie, iż zgłasza sprzeciw wobec takowego przekształcenia, a jedynie oświadczyła, iż została wprowadzona w błąd przez innych współużytkowników wieczystych, co do kosztów przekształcenia i nie posiada środków finansowych na poniesienie opłaty. W ocenie Sądu, jeżeli organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości co do rzeczywistego charakteru wniesionego odwołania to powinien je rozstrzygnąć w toku postępowania odwoławczego. Brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do przerzucania na organ I instancji obowiązku wyjaśnienia rzeczywistego charakteru oświadczeń, żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu. To na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ustalenia charakteru prawnego kierowanych do niego pism strony, w tym w szczególności ustalenia czy odwołanie J. P. stanowi sprzeciw, o którym mowa w art. 2 ust 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) i określenia skutków prawnych tych pism. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w jego aktualnym brzmieniu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Nie sposób zaś dopatrzyć się jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji w niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które zaistniały dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z obrazą przepisów postępowania art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., która mogła mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadniało jej uchylenie na podstawi art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy winien zastosować się do wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności wyjaśnić czy znajdujący się w aktach odpis pełnomocnictwa udzielonego P. S. przez A. S. został poświadczony za zgodność z oryginałem przez uprawnioną osobę, względnie wezwać do nadesłania oryginału tego pełnomocnictwa lub jego odpisu spełniającego wymagania z art. 33 k.p.a. Ponadto organ II instancji powinien ustalić jaką intencją kierowała się J. P. składając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. (jaki był jej zamiar) oraz czy, a jeśli tak to jakie skutki prawne rodzić będzie złożone przez nią w toku postępowania odwoławczego oświadczenie woli o określonej treści. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w następstwie wywiedzenia środka odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno także zająć stanowisko odnośnie skutków zmian stanu prawnego zaistniałych po wydaniu decyzji organu I instancji, w tym w szczególności wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08 (Dz. U. Nr 21 poz. 109 z 2010 r.) oraz wejścia w życie uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] 2011 r., Nr [...] w sprawie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 141, poz. 2270 z 2011 r.) uchylającej między innymi uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...]. Podkreślić należy, iż wskazywanych powyżej ocen faktycznych i prawnych nie może na obecnym etapie postępowania dokonać Sąd, albowiem wobec braku poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. byłyby one przedwczesne, a nadto równoznaczne z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za oczywiście bezzasadne uznać natomiast należy zarzuty podnoszone w skardze i piśmie uczestników postępowania z dnia 30 grudnia 2011 r., a dotyczące cyt. "ogólnospołecznego aspektu decyzji organu odwoławczego", która w ocenie skarżącego i uczestników powoduje, iż użytkownicy wieczyści nie będą już mogli skorzystać z 90% bonifikaty, co może uniemożliwić przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności. Podkreślić bowiem należy, iż jak wskazano już na wstępie niniejszego uzasadnienia kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Co za tym idzie sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny słuszności bądź celowości zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a.