II SA/Gl 745/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLV/355/10 Rady Gminy Goleszów z dnia 29 września 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Nr XX/197/04 z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Puńców w gminie Goleszów. Przedmiotową uchwałą, podjętą na sesji w dniu 29 września 2010 r. Rada Gminy Goleszów postanowiła zmienić uchwałę Rady Gminy Nr XX/197/094 z dnia 6 sierpnia 2004 r. poprzez sprostowanie omyłek w tekście planu przez dopisanie brakujących oznaczeń występujących na rysunku planu, a mianowicie w § 8 ust. 2 dopisanie – oznaczenia 6.3 MN, 3.2.6.MNr, 3.2.5 MNr,3.2.4, oraz oznaczenia 6.27 US, a w § 9 – oznaczenia 6.29 PR/RZ. Jako podstawę swego działania Rada Gminy powołała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 e. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uchwała ta nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Organ nadzoru stwierdził, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z całkowitym pominięciem procedury planistycznej, co skutkuje jej nieważnością. Zgodnie bowiem z art. 27 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane". Z zacytowanego zatem przepisu i przyjętych w nim sformułowań wynika jednoznacznie, że przed podjęciem uchwały regulującej omawianą materię organ wykonawczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie planistyczne zgodnie z wymogami określonymi w art. 17 ustawy, wykonując kolejno wskazane tam czynności i obowiązki. Jednoznacznie więc wynika, że dokonanie zmiany – tak w części tekstowej jak i w części graficznej uchwały, którą ten plan przyjęto możliwe jest wyłącznie po wyczerpaniu odpowiedniej procedury planistycznej. Przedmiotowa uchwała z dnia 29 września 2010 r. w sposób istotny narusza prawo. W myśl art. 28 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotne naruszenia trybu ich sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Wobec tak rygorystycznego stwierdzenia ustawodawca nie pozostawił swobody działania organowi nadzoru, przesądzając o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały. Upływ 30-dniowego terminu określone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały, w związku z czym niezbędne stało się zastosowanie niniejszego środka nadzoru. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 14 września 2011 r. Gmina Goleszów uznała skargę, zgadzając się z jej zarzutami. Następnie Rada Gminy Goleszów w dniu 30 listopada 2011 r. podjęła uchwałę, uznając skargę za niezasadną, a w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenia kosztów postępowania. Wyjaśniła w uzasadnieniu, że przedmiotowa zmiana planu dotyczyła wyłącznie oczywistych omyłek, które w żaden sposób nie miały wpływu na merytoryczność planu. Sprostowania te miały charakter uzupełnienia opisu planu z zapisami graficznymi. Przeprowadzenie więc procedury planistycznej byłoby niezasadne zarówno z punktu widzenia czasu oczekiwania na wejście w życie jak i z uwagi na znaczne koszty. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. pełnomocnik Gminy wnosząc o oddalenie skargi podniosła, że naruszenie procedury planistycznej należy zakwalifikować jako nieistotne, bowiem nie miało wpływu na merytoryczną zwartość planu, a dotyczyło jedynie usunięcia rażących błędów w uchwale z 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślającego, że organy administracji powinny działać nie tylko w granicach, ale także na podstawie prawa wywodzi się formułowana i utrwalona teza, że do działań samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej nie ma zastosowania wywodzona z idei demokratycznego państwa prawnego zasada, że dozwolone jest wszystko, co nie jest zabronione ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113). Przenoszenie tej zasady na płaszczyznę działania samorządu terytorialnego – zdaniem Sądu – byłoby przekroczeniem samodzielności organów samorządu wyznaczonej prawem. Wszelkie działania władcze organów administracji muszą posiadać zawsze wyraźną podstawę ustawową, przede wszystkim w przepisach prawa materialnego. Kompetencji organów nie można domniemywać. To, że samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie oznacza, że może działać bez podstawy prawnej lub poza granicami prawa. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.jedn. Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność ta może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 (przywołanym w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały), art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina posiada władztwo planistyczne. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, uregulowania ustawowe zawarte w przepisach art. 9 do art. 20 wskazanej wyżej ustawy szczegółowo regulując tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie wskazanych tam zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania , a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części – zgodnie z art. 28 ustawy. Z kolei według art. 27 wymienionej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Powyższe zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują na rygoryzm w zachowaniu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Wobec tego rygorystycznie uregulowanego procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienie tego prawa, samodzielność gminy doznaje swego rodzaju ograniczenia. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu, z tym jednak, że jest to działanie w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy (jak wskazano powyżej nie można ich bowiem domniemywać), to nie sposób nie dostrzec, iż tak z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie planu zagospodarowania, w tym także uchwały ogłoszonej i opublikowanej. W przepisach przywołanych powyżej ustaw nie przewidziano, mimo bardzo szczegółowych uregulowań określających tryb i zasady uchwalania miejscowych planów i dokonywania zmian tych planów, procedury prostowania przez radę gminy oczywistych omyłek w aktach prawa miejscowego. Z tego też powodu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji. (zob. wyrok z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/10). W wyroku tym Sąd stwierdził, iż "wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że obywatel ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia indywidulanej sprawie na podstawie aktu prawnego w brzemieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego). Z tych względów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, gdyż – jak już wyżej zaznaczono- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.)" por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 366/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.). Opierając się zatem na obowiązujących uregulowaniach prawnych – w ramach posiadanego władztwa planistycznego Rada Gminy Goleszów może wprowadzić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Puńców w Gminie Goleszów z dnia 6 sierpnia 2004 r. uzupełnienie dotychczasowych zapisów o tereny oznaczone symbolami 6.3 MN, 3.2.6 MNr, 3.2.5. MN, 6.27 US oraz 6.39RP/RZ, ale tylko z zachowaniem procedury planistycznej. Jest poza sporem, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone żadnymi czynnościami wskazanymi w art. 17 i następne cytowanej ustawy. Zmiany w miejscowym planie w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan (studium) są uchwalane stanowi obejście bardzo jednoznacznie brzmiącego art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu dokonana kwestionowaną uchwałą zmiana polegająca na sprostowaniu omyłek w teście planu poprzez dopisanie brakujących oznaczeń występujących na rysunku planu nie miała charakteru oczywistej omyłki pisarskiej. Inna ocena, dopuszczająca ewentualnie tryb prostowania planu miejscowego z pominięciem procedury jego zmiany, stanowiłaby w istocie obejście przepisów ustawy (art. 12, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 i art. 27) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie zaakceptował argumentacji przedstawionej przez Radę Gminy Goleszów w odpowiedzi na skargę. Tego rodzaju naruszenie trybu uchwalania planu, względnie uchwalenia zmiany planu musi być kwalifikowane jako istotne, a jego skutkiem musi być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy – (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. , sygn.. akt II OSK 1498/10) i . Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzekając o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego, który jednak nie wszedł w życie, bowiem nie został ogłoszony (art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania tej uchwały do uprawomocnienia się wyroku.