II SA/Rz 299/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. II SA/Rz 299/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania A. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – J. P., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm., określanej dalej jako u.ś.r.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. P. w dniu 25 listopada 2011 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem J. P. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 listopada 2011 r., nr [...] zaliczające J. P. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] odmówił A. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. P., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.p. wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że J. P. i A. P. pozostają w związku małżeńskim. A. P. sprawuje całodobową opiekę nad ciężko chorym mężem, w związku z powyższym wnioskodawczyni nie może podjąć zatrudnienia. Z uzasadnienia wynika także, że małżonkowie posiadają dorosłe dzieci, które zamieszkują oddzielnie i pracują zawodowo. Reasumując organ wskazał, że A. P. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawnym mężem J. P., gdyż pozostaje on z wnioskodawczynią w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji A. P. nie zgodziła się z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.p., który pozbawia osoby pozostające w związku małżeńskim prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że jest jedyną osobą, która zajmuje się chorym mężem, wymagającym całodobowej opieki i pomocy, a w tej sytuacji nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na stanowisko zawarte w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07. Organ odwoławczy wskazując na obecnie obowiązującą ustawę o świadczeniach rodzinnych, w ślad za organem I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka powodująca, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż małżonek A. P. - wymagający opieki, pozostaje w związku małżeńskim. W skardze na tę decyzję A. P. wniosła o uchylenie jej oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 u.s.r., poprzez odmowę przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz 2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez częściowe pominięcie w motywach wydanej decyzji uzasadnienia faktycznego oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła opis swojej sytuacji rodzinnej związanej z opieką nad chorym mężem i wynikającym z tego powodu brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Uznała stanowisko organów obu instancji za nieprawidłowe i powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, o niezgodności art. 17 ust. 1 u.ś.r. z Konstytucją. W ocenie skarżącej okoliczność, że sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które w analogicznych przypadkach opowiedziały się za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi opiekującemu się osobą, z którą pozostaje w związku małżeńskim. W jej ocenie obowiązek opieki nad członkiem rodziny, (jakim jest małżonek), znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Nadmieniła, że takie świadczenie stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji - nie tylko materialnej, ale i faktycznej. Jednocześnie pozwala zdjąć z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Poza sporem pozostaje, że skarżąca A. P. pozostaje w związku małżeńskim z J. P. legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, którym potwierdzony został znaczny stopień jego niepełnosprawności. W pierwszej kolejności należało ustalić, czy A. P. należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Według art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie powyższe z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm. – dalej K.r.io.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Nie budzi wątpliwości w świetle przepisów art. 27, art. 28, czy choćby art. 130 K.r.io., że małżonek jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji drugiego małżonka. W tej sytuacji konieczne było ustalenie, czy A. P. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w wyżej przytaczanym art.. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ II instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią uznając, iż sam fakt pozostawania w związku małżeńskim przy braku orzeczenia zaliczającego skarżącą małżonkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy, który powołuje się na wyniki wywiadu środowiskowego wynika, że A. P. niewątpliwie sprawuje całodobową opiekę nad ciężko chorym mężem i nie może podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad nim. Takie ustalenia przesądzają o spełnieniu podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie podejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W ocenie Sądu organy obu instancji wadliwie odczytały treść art. 17 u.ś.r. Z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wynika, że "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności". Taka wykładnia jest zgodna z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Jednakże, jak zauważono w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 92/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nowela ta nie zmieniła jednak ani nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W efekcie ściśle językowa wykładnia przepisu, uniemożliwiałaby skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niweczyłaby skutki orzeczenia Trybunału. Stało się to także przyczyną podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt S 1/10 (Lex Omega nr 602861), przedstawiającego Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał zwracał jednak uwagę na możliwość takiej wykładni art. 17 u.ś.r., która pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi mimo ówczesnego brzmienia ust. 5 pkt 2 lit. a tego przepisu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., sprawia, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia zaprezentowana przez organy w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, że świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, co przecież również pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.. Uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni przedmiotowego przepisu wymaga przyjęcia, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędącą małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek (tak. min. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 456/11 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2010r. sygn. akt VIII SA/Wa 671/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niniejszym Sąd podziela więc tożsamy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 328/12. Na poparcie tegoż poglądu przywołać także wypada znamienne stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z 25.04.2003 r., sygn. akt III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) – "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". Stwierdzić wypada, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie rodziny potrzebującej pomocy i znajdującej się w trudnej sytuacji, nie tylko materialnej, ale przede wszystkim faktycznej, pozwalając zdjąć z Państwa i jego organów, obowiązek zapewnienia takiej pomocy w formie zinstytucjonalizowanej. Tylko taka wykładnia przepisów u.ś.r. w ocenie Sądu, spełnia postulat działania zgodnego z postulatami wynikającymi z Konstytucji RP. W myśl art. 71 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W związku z tym za błędne należało uznać stanowisko organów, które odmówiły skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis nie miał w tym stanie faktycznym zastosowania. To zaś stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy powinny zastosować wyżej przedstawioną wykładnię art. 17 u.ś.r.