II SA/Po 248/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Prezydent Miasta O. odmówił B. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z. D., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. D., podnosząc, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Odwołująca zaznaczyła, że wprawdzie wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008 r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Mając na względzie powołany wyrok, zdaniem B. D., przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłączają z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego małżonka, który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Tylko taka wykładnia jest zgodna z celem świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest materialne wsparcie osób, które rezygnują z zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane wnioskodawczyni z tego względu, że osoba wymagająca opieki czyli Z. D. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią. W ocenie Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia organom swobody orzekania w ramach uznania administracyjnego. Przepis ten wiąże w sposób bezwzględny. Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wywiodła B. D., wskazując, iż nie zgadza się z odmową przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z całodobową opieką nad jej mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z. D. jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z pracy celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Organy administracyjne nie mają w tym zakresie możliwości odstąpienia od powyższej zasady przyznawania świadczeń, nawet w tak wyjątkowej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca i jej mąż. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż powodem odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z. D. jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wynika, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która sprawuje nad nim faktyczną opiekę rezygnując z zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona i znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy (po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – Dz. U. Nr 205, poz. 1212) świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wykładni powyższych przepisów nie można dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (sygn. akt I OSK 61/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 krio). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonywane nowelizacje ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyniosły jedynie zmiany przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiające otrzymywania więcej niż jednego świadczenia pielęgnacyjnego w rodzinie. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a związku z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nadal nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być – w ocenie Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.giov.pl). W tym miejscu wskazać należy, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność. Stanowisko, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, znalazło już odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Łd 814/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 7/09). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (sygn. akt P 38/09, publ. OTK-A 2010/5/53, Lex nr 602860). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Rozpoznając sprawę ponownie organ zbada w postępowaniu wyjaśniającym, czy skarżąca sprawuje deklarowaną opiekę nad mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 i tylko z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ zobowiązany jest zweryfikować wyjaśnienia strony skarżącej, a więc należy ustalić jaki charakter ma opieka skarżącej nad jej mężem, w jakim stopniu absorbuje ona skarżącą i jak wpływa na jej codzienne funkcjonowanie i czy opiekę tą sprawuje sama skarżącą. Zweryfikowanie tych okoliczności pozwoli na zastosowanie odpowiednich przepisów prawnych, jednakże zgodnie z zaprezentowaną w niniejszym wyroku ich wykładnią. Tak więc jeśli organ potwierdzi zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej mężem, uniemożliwiającej podjęcie przez nią pracy zarobkowej, to nie może odmówić rzeczonego świadczenia powołując się na przesłankę pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt 2 na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy.