II SA/Ol 282/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejowego w Nowym Mieście Lubawskim na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 28 października 2010 r., nr XLV/287/2010 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. I. stwierdza nieważności § 2 pkt 2,3,6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,17,18,19, 20, 21, 22, § 7 pkt 2, § 15 pkt 1a i 2c załącznika do uchwały nr XLV/287/2010 Rady Gminy Grodziczno z dnia 28 października 2010 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grodziczno; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której została stwierdzona jej nieważność, nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy w Nowym Mieście Lubawskim wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 28 października 2010 r. nr XLV/287/2010 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grodziczno. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierającego upoważnienie rady gminy do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez zawarcie w § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, pkt 17, pkt 18, pkt 19, pkt 20, pkt 21 i pkt 22 przedmiotowej uchwały definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach, przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo. Ponadto wskazano, iż § 7 pkt 2 uchwały zawiera zakazy, do których określenia rada gminy nie miała upoważnienia, zaś w § 15 pkt 1a i pkt 2c uchwały przytoczono nałożone innymi ustawami obowiązki, do której regulacji rada gminy również nie miała upoważnienia. W związku z powyższym, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, pkt 17, pkt 18, pkt 19, pkt 20, pkt 21 i pkt 22 oraz § 7 pkt 2 i § 15 pkt 1a i pkt 2c zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przy czym art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy zawiera zamknięty katalog zagadnień, które rada gminy może regulować w drodze wskazanego regulaminu. Podkreślono przy tym, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej rada gminy jako jeden z organów szeroko rozumianej władzy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. Tymczasem w zaskarżonych zapisach uchwały, wbrew obowiązującym w tym zakresie zasadom, dokonano powtórzenia definicji pojęć występujących w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takich, jak: właściciele nieruchomości, odpady komunalne, nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe, czy stacje zlewne. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 10 listopada 2009r. wskazano, iż postanowienia regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Naruszenie tej zasady powoduje nieważność zapisów powtarzających normy ustawowe. Ponadto w zaskarżonych zapisach uchwały zawarto definicje pojęć używanych przez akty prawne rangi ustawy, zmieniając przy tym ich zakres znaczeniowy oraz definiowano pojęcia użyte lub zdefiniowane w ustawach takie, jak: nieruchomość, odpady komunalne, odpad wielkogabarytowy, odpady ulegające biodegradacji, odpady niebezpieczne, odpad opakowaniowy, zwierzęta bezdomne, zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie, czy chów zwierząt. Stworzono również definicje pojęć: odpady zielone, odpady budowlane, zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna. Podkreślono, iż przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, którymi posługuje się ustawa bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Żaden przepis ustawy nie przyznaje również radzie gminy kompetencji do definiowania pojęć używanych przez ustawę. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej. Rada Gminy Grodziczno poprzez sformułowanie w zakwestionowanych zapisach uchwały definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach lub przez nie używanych, nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy, nadała nowe znaczenie tym pojęciom lub stworzyła definicje pojęć. W myśl zaś wyroku NSA z 21 lutego 2010r. powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w ocenie tej rady w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Regulamin bowiem stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Ponadto Rada Gminy Grodziczno w przedmiotowej uchwale zawarła w § 7 pkt 2 zakaz spalania jakichkolwiek odpadów w pojemnikach i koszach na odpady, podczas gdy regulacja ta nie wynika z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazano również, iż obowiązki właścicieli psów, w tym uzyskanie zezwolenia wójta na utrzymywania psa rasy uznawanej za agresywną oraz systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie wynikają z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej, tj. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt oraz ustawy o ochronie zwierząt, zatem brak jest podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Reasumując, stwierdzono, iż kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a Rada Gminy Grodziczno nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia, wydała przepisy z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grodziczno, reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, iż przedstawione zarzuty w świetle obowiązujących przepisów prawa, funkcjonującego orzecznictwa i doktryny można uznać za zasadne, jednakże uwzględniając dodatkowo okoliczności wydania uchwały, ekonomikę i cele postępowania przed sądem administracyjnym oraz zmiany jakie zostały wprowadzone po wydaniu uchwały w obowiązujących przepisach prawa regulujących kwestie utrzymania czystości i porządku w gminie, skarga zasługuje na oddalenie, bowiem uchybienia wskazane przez stronę skarżącą naruszają prawo w stopniu, który nie daje podstaw do jej uwzględnienia. Zaznaczono, iż Wojewoda Warmińsko – Mazurski w ramach nadzoru prawnego nie zgłosił żadnych zastrzeżeń prawnych w odniesieniu do podjętej uchwały i przedmiotowego regulaminu, w związku z powyższym, rada Gminy Grodziczno słusznie przyjęła, iż uchwała ta czyni zadość wszelkim wymogom przewidzianym w przepisach prawa i zasadom sztuki legislacyjnej. Ponadto ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wprowadzono zmiany w obowiązujących dotychczas przepisach prawa regulujących kwestie utrzymania czystości i porządku w gminach. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej funkcjonujący w Gminie Grodziczno od dnia 28 października 2010 r. regulamin, objęty niniejszą skargą, zachowa moc obowiązującą tylko do dnia wejścia w życie nowego regulaminu – według nowelizacji nie dłużej niż do 31 grudnia 2012 r., który jest w chwili obecnej opracowywany przez Radę Gminy Grodziczno i niebawem zostanie uchwalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż w myśl z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270, zwanej w dalszej części uzasadnienia: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), który przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów wskazanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym regulamin ten jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (sygn. akt II SA/Wr 585/06, LEX nr 243159), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 137 załącznika powołanego rozporządzenia, który w myśl § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, iż podniesione przez stronę skarżącą zarzuty są zasadne. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w przedmiotowej uchwale doszło do powtórzenia pojęć, które zostały już zdefiniowane w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych aktach rangi ustawowej. Ponadto Rada Gminy Grodziczno wbrew wiążącej ją delegacji ustawowej wprowadziła własne definicje pojęć. Zdaniem Sądu naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne, zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Należy przy tym zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08, LEX nr 475237). Kwestionowane przepisy regulaminu wymogów tych jednak nie spełniają, bowiem Rada Gminy Grodziczno podała definicje przepisane z ustaw lub zredagowane w sposób odmienny od założeń prawodawcy. W § 2 pkt 3, 6, 13, 14 i 15 zaskarżonego regulaminu powtórzono definicje właścicieli nieruchomości, odpadów komunalnych, nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych i stacji zlewnych, zawarte już w art. 2 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach), pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto w § 2 pkt 7, 8, 9, 11, 12, 17 i 18 Rada Gminy Grodziczno wprowadziła definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały) - odpadów wielkogabarytowych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów niebezpiecznych, a także odpadów zielonych, odpadów budowlanych, zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Zdefiniowano również pojęcie chowu zwierząt (§ 2 pkt 19 uchwały), które jest używane w ustawie o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, np. w art. 50 ust. 1 pkt 1a oraz pojęcia zwierząt domowych, gospodarskich i bezdomnych (§ 2 pkt 20, 21 i 22 uchwały), które zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o ochronie zwierząt i art.2 pkt 1 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Wbrew zasadom legislacyjnymi regulamin zawiera także w § 7 pkt 2 zakaz spalania jakichkolwiek odpadów w pojemnikach i koszach na odpady, podczas gdy zakaz spalania odpadów poza spalarniami uregulowany jest w rozdziale 2 ustawy o odpadach. Błędne jest również zawarcie w § 15 regulaminu obowiązku uzyskania zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną oraz systematycznego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, gdyż obowiązki te w sposób precyzyjny zostały określone w odrębnych aktach prawnych rangi ustawowej. Z treści art. 56 ustawy z dnia 11marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz.1342 ze zm.) w jednoznaczny sposób wynika, że pies musi być szczepiony przeciwko wściekliźnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Pierwsze szczepienie powinno mieć miejsce w terminie 30 dni od ukończenia przez psa 3 miesiąca życia. Zakwestionowane unormowanie nie tylko powtarza obowiązek zawarty w ustawie, ale jest ono tak mało precyzyjne, że mogło powodować jedynie wątpliwości co do terminu obowiązkowego szczepienia psów, który wynika z ustawy. Z kolei wymóg uzyskania zezwolenia właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną został określony w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych, a także ich modyfikacja jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Należy również liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10, LEX nr 746405). Postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, w związku z czym nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych takich, jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy też ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W świetle powyższych rozważań, nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż zaskarżone zapisy przedmiotowej uchwały stoją w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami prawa i tym samym, nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.