II SA/Rz 402/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi K. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla A. M. w wysokości 400 zł na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. W jej podstawie prawnej Kolegium podało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem M. M. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki A. M. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik GOPS w Z. przyznał M. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę A. M. w wysokości 400 zł/m-c na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. W uzasadnieniu powołał treść art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów /Dz.U. z 2009r. Nr 1, poz. 7 ze zm./ - zwanej dalej ustawą i wskazał, że świadczenia te przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 rok życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami rodzina składa się z dwóch osób, w tym 1 dziecko, miesięczny dochód na rodzinę wynosi 31,92 zł, zatem nie przekracza kwoty progowej – 725 zł. Nadto z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z dnia [...] września 2011 r. wynika, że egzekucja alimentów w ostatnich dwóch miesiącach poprzedzających miesiąc złożenia wniosku wypadła bezskutecznie. Spełnione więc zostały warunki do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożył K. M. – działający przez pełnomocnika M. M.-K. i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podał, że w latach 2005-2008 M. M. – przedstawiciel ustawowy A. M. otrzymywała tytułem alimentów kwoty 14 x 200 $ oraz 2 x 300 $. W tym samym okresie pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W sprawie nienależnie pobranych świadczeń toczy się w Sądzie Rejonowym w S. postępowanie karne przeciwko wyżej wymienionej (sygn. akt [...]). Zdaniem odwołującego zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Podał, że od sześciu miesięcy płaci bieżące alimenty na rzecz córki A. M., przekazem pocztowym na adres domowy z wyraźnym wskazaniem za jaki miesiąc winny być zaliczone. Pieniądze te podejmuje M. M. i przekazuje je komornikowi, który prowadzi egzekucję z wniosku M. M. M. M. otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego, zatem wypłacane jej świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 2 ust. 7 ustawy. Jego zdaniem M. M. przekazując otrzymywane od niego alimenty komornikowi, działa wbrew jego woli i rozporządza alimentami dziecka w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem. Postępowanie w tej sprawie nosi znamiona przestępstwa. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania wobec niepodjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nadto w postępowaniu brała udział osoba, która winna być od niej wyłączona, tj. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej – A. S., gdyż jest osobą spokrewnioną z M. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium powołując się na art. 28 k.p.a. wskazało, że elementem klasyfikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, po stronie zobowiązanego (dłużnika alimentacyjnego) nie powstają żadne nowe prawa ani obowiązki, co oznacza, że decyzja ustalająca prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie wpływa na sytuację prawną zobowiązanego do alimentów. Źródłem obowiązku płacenia alimentów jest wyrok sądu powszechnego orzekający o tym obowiązku. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma charakter świadczenia substytucyjnego, wypłacanego w zastępstwie zobowiązanego do alimentów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium uznało, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stroną jest wyłącznie osoba uprawniona do alimentów, będąca wnioskodawcą oraz podmiotem, który jest adresatem decyzji. W okolicznościach sprawy w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia nie następuje po stronie odwołującego konkretyzacja jego uprawnień lub obowiązków, jego obowiązki wynikają z mocy samego prawa. Wbrew twierdzeniem K. M. źródła jego interesu prawnego nie można upatrywać w obowiązku zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej. Obowiązek ten wynika wprost z ustawy i jest skutkiem niewykonania przez dłużnika alimentacyjnego obowiązku alimentacyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego. Odwołujący będzie mieć interes prawny w postępowaniu o zwrot wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Odnośnie zaś kwestii nienależnie pobranych świadczeń, to może być ona przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję K. M. – reprezentowany przez pełnomocnika M. M.-K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie mu przymiotu strony, bowiem z decyzji oraz wypłaty na jej podstawie świadczenia alimentacyjnego wynika dla niego obowiązek zwrotu tego świadczenia. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie poprzez przyjęcie, że uprawniona do alimentów mimo otrzymywania regularnie co miesiąc wpłaty po 400 zł, uprawniona jest też do świadczeń na mocy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżący zarzucił również błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 w zw. z art. 2 ust. 2, ust. 7 i ust. 11 ustawy i nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie jest stroną postępowania. Jego zdaniem dłużnik alimentacyjny, podobnie jak wierzyciel alimentacyjny, jest stroną postępowania kończącego się decyzją w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wyjaśnił, że wywiązuje się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego i już na początku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu okazał dowody wpłat, jakie dokonywał co miesiąc tytułem alimentów na rzecz córki do rąk uprawnionej – M. M. Wówczas to organ powziął wiadomość, że M. M. otrzymywane alimenty przekazuje do komornika, a ten dokonuje wpłat do OPS. Zdaniem skarżącego M. M. nie spełnia kryteriów do uzyskania świadczeń z tego funduszu. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji egzekucja była jedynie częściowo bezskuteczna, zatem organ winien odmówić przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W dalszej części skarżący raz jeszcze wskazał, że w postępowaniu brała udział osoba (A. S.), która winna zostać z uwagi na pokrewieństwo z M. M. wyłączona z udziału w postępowaniu. Zarzucił niegospodarne wydatkowanie pieniędzy Skarbu Państwa oraz "lakoniczność" uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270)) zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zaś zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w grę, gdy zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 P.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11.01.2007 r., I OSK 275/06, Lex 293171). Kierując się tymi przesłankami i oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r. w omówionym zakresie, tj. określonym przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie – także z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Istotą stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji było to, że organ odwoławczy uznał, iż wnoszący odwołanie (skarżący) nie jest stroną postępowania o ustalenie prawa do świadczenia alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Wspierając się orzecznictwem sądowoadministracyjnym w tej materii, organ ten rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. orzekł o utrzymaniu w mocy wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] października 2011 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla A.M. w wysokości 400 zł, na okres os 1 października 2011 r. od 30 września 2012 r. Konsekwencją natomiast uznania przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, powinno być umorzenie postępowania odwoławczego w myśl art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Taki pogląd prezentowany jest konsekwentnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 2.12.2008 r., II GSK 489/08, LEX 489237, z dnia 29.11.1999 r., I SA 1544/98, LEX 48751, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.01.2009 r., II SA/Gd 747/08, LEX 485352). Stąd też art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji - i przy argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu - został zastosowany nieprawidłowo. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stoi jednakże na stanowisku, iż skarżący (dłużnik alimentacyjny) w przedmiotowym postępowaniu posiada status strony. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "własny i bezpośredni interes prawny" skarżący będzie miał dopiero w postępowaniu o zwrot wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Otóż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Stosownie zaś do art. 27 ust. 2 ustawy – organ właściwego wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnień z funduszu alimentacyjnego. Z powyższych przepisów wynika więc w sposób wyraźny obowiązek dłużnika alimentacyjnego zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust. 1) oraz obowiązek organu wydania decyzji o zwrocie świadczeń, gdy zakończy się okres wypłaty alimentów z funduszu alimentacyjnego lub zostanie uchylona decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 2). Trzeba też podkreślić, że decyzja wydana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest decyzją związaną (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8.10.2010 r., IV SA/Wr 395/2010, LEX POLONICA 2517865). Organ badający sprawę w oparciu o cyt. wyżej przepis art. 27 ust. 2 ustawy ma obowiązek wyłącznie ustalić, czy z mocy art. 25 tej ustawy w związku z art. 110 K.p.a. został już związany ostateczną decyzją o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych wierzycielowi, na rzecz którego dłużnik nie wykonał obowiązku alimentacyjnego. Aktem bowiem rzeczywiście przesądzającym o obowiązku zwrotu przez dłużnika należności wypłaconej uprzednio wierzycielowi jest decyzja ustalająca wierzycielowi prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Na etapie wydawania decyzji z art. 27 ust. 2 ustawy nie podlega więc ocenie fakt przysługiwania wierzycielowi prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (także przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), rozmiar świadczenia ani też wymiar okresu świadczeniowego, a które są konkretyzowane w postępowaniu w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Stąd też, w przekonaniu Sądu, już na tym etapie interes dłużnika wymaga ochrony. W wyniku bowiem tego właśnie postępowania ma on interes prawny w rozumieniu art. 25 ustawy w związku z art. 28 K.p.a. (osobisty, indywidualny i realnie istniejący w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego). Jest więc stroną, podobnie jak wierzyciel alimentacyjny, postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zatem może kwestionować odwołaniem zasadę i rozmiar swojego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 ustawy (zob. A. Korcz – Maciejko Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz C.H. Beck W-wa, s. 56). Wspomniane ostatnio przepisy wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji przewidzianej w art. 20 ust. 2 ustawy, zaś pominięcie go w postępowaniu w sprawie o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego skutkuje wadliwością postępowania (określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., I OSK 546/2011, LEX POLONICA Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dłużnik alimentacyjny może okoliczności podważające prawidłowość przyznania świadczenia alimentacyjnego zgłosić w stosownym postępowaniu wobec decyzji o ustaleniu tego świadczenia, bowiem legitymuje się on interesem prawnym w ustaleniu prawidłowości przyznania świadczenia alimentacyjnego osobie uprawnionej, skoro z okoliczności istnienia takiej decyzji oraz wypłaty na jej podstawie świadczenia alimentacyjnego wynika dla skarżącego (dłużnika alimentacyjnego) obowiązek zwrotu tego świadczenia; Sąd w składzie obecnie orzekającym stanowisko takie akceptuje. W świetle tego co wyżej powiedziano, należało dojść do wniosku, że przeprowadzone postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego – z pominięciem przez organ I instancji dłużnika alimentacyjnego, w postępowaniu odwoławczym natomiast wnioskodawczyni M. M. (brak zawiadomienia o wniesionym odwołaniu i wszczęciu postępowania odwoławczego, nie została wymieniona w rozdzielniku osób uprawnionych do otrzymania decyzji, brak dowodu doręczenia jej zaskarżonej decyzji) dotknięte jest wspomnianą wyżej wadliwością. Organ odwoławczy koncentrując się wyłącznie na kwestii interesu prawnego skarżącego w przedmiotowym postępowaniu nie rozpoznał i nie ocenił, co oczywiste w tej sytuacji, zarzutów skarżącego zawartych w jego odwołaniu, a w szczególności, że od 6 miesięcy na bieżąco płaci alimenty na rzecz córki A. M., przekazem pocztowym na adres M. M. (byłej żony), która przekazuje te alimenty komornikowi – "niezgodnie z wolą skarżącego" – a który prowadzi egzekucję "z majątku" skarżącego. Zdaniem skarżącego przyznane decyzją z dnia [...] października 2011 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest pobieranym nienależnie świadczeniem. Bez wyjaśnienia i oceny pozostały również twierdzenia skarżącego, jakoby organ I instancji został przez niego poinformowany o dokonywaniu bieżącej wypłaty alimentów, jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na kolejny okres świadczeniowy (od 1.10.2011 r. – 30.09.2012 r.). Materiał zebrany w sprawie nie wykazuje też, czy komornik wystawiając zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji posiadał informację o tym, że dłużnik (skarżący) uiszcza alimenty bezpośrednio do rąk wierzyciela (do jego kompetencji nie należy samodzielne zaliczanie tych dobrowolnych wpłat na poczet należności alimentacyjnych). Zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. sprawa nie została należycie wyjaśniona pod tym względem, czy oraz w jakim zakresie okoliczności podnoszone przez skarżącego w kwestii dobrowolnej płatności alimentów, należało uwzględnić przy ustaleniu prawa wierzyciela do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak również czy mogły mieć (miały) jakikolwiek wpływ na stwierdzenie przez komornika, że egzekucja jest bezskuteczna (art. 2 pkt 2 ustawy). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych wywodów, zawierających również wiążącą ocenę prawną.