I SA/Wa 2215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne orzeczenie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K., powiat k., województwo [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha (z całości o pow. [...] ha), stanowiącej współwłasność B. L. w [...] części, D. L. w [...] części, R. L. w [...] części i J. L. w [...] części objętej [...], ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie nieruchomości o pow. [...] ha w wysokości [...] zł oraz określił termin jej wydania. Następnie Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...], zaś postanowieniem z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 67/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. L., J. L. i B. L. na powyższą decyzję Ministra. Z kolei pismem z dnia 7 lipca 2009 r. D. L., R. L., J. L. i B. L. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wznowienie ww. postępowania administracyjnego. Uzasadniając wniosek wnioskodawcy wyjaśnili, że doszło do znacznej zmiany cen nieruchomości i nie mogą oni pozostać pokrzywdzeni. Wycena nieruchomości z 2004 r., jak na obecne warunki jest zaniżona i nieadekwatna do wartości rynkowej ziemi, a zatem wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. Podnieśli również, iż naruszono prawo materialne poprzez kierowanie pism dotyczących postępowania wywłaszczeniowego do małoletniego R. L., który w dacie wydania nieruchomości miał 16 lat. Nie miał on zatem pełnej zdolności do czynności prawnych, więc nie mógł podejmować czynności w sprawie, jak również nie mógł być należycie reprezentowany w postępowaniu wywłaszczeniowym przez matkę B. L., która kontynuowała leczenie psychiatryczne i otrzymywała świadczenie rentowe z tego powodu. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własne orzeczenie. Minister podniósł, że w żadnym z pism kierowanych do niego jako organu, skarżący nie wskazali podstawy faktycznej wznowienia odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa oraz art. 145 a kpa Zatem nie można stwierdzić jakiej przesłance określonej w art. 145 § 1 kpa miałyby odpowiadać zarzuty podnoszone przez strony dotyczące rozgrabienia mienia należącego do małoletniego R. L.. W związku z tym uznał, że skoro wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na ustawowej przesłance wznowienia, to koniecznym jest wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury B. L., D. L., J. L. oraz R. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że nie zgadzają się z nią - bowiem nieruchomość do nich należąca ma zostać wydana za zaniżoną wycenę z 2004 r., nieadekwatną do cen obecnie płaconych. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 485/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. Sąd uznał skargę za zasadną, gdyż skarżący we wniosku z dnia 7 lipca 2009 r. wskazali na co najmniej jedną przesłankę wznowienia postępowania. Wyraźnie stwierdzili bowiem, że pisma kierowane były bezpośrednio do małoletniego R. L. – współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, zamiast do jego ustawowego przedstawiciela lub pełnomocnika, co jest równoznaczne z tym, że R. L. jako osoba nienależycie reprezentowania nie brał udziału w postępowaniu. Sąd podkreślił, że mimo, iż skarżący nie wyartykułowali jednostki redakcyjnej konkretnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak wskazali podstawę wznowienia w sposób opisowy, który odpowiada przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W związku z tym stwierdził, że decyzje Ministra Infrastruktury są co najmniej przedwczesne. Z kolei Prokurator Generalny pismem z dnia 29 marca 2011 r. (data pierwszej prezentaty) złożył sprzeciw od ostatecznej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w zakresie pkt. II - wysokości odszkodowania. Zarzucił ww. orzeczeniu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji w zw. z art. 21 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez niewłaściwie ich zastosowanie, wyrażające się w błędnym uznaniu, iż dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jest dzień wydania decyzji nieostatecznej przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej przesłanki "słusznego odszkodowania". Ponadto wskazał, iż rażąco naruszono przepisy postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 79 kpa, art. 80 kpa, art. 90 § 1 kpa, art. 95 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy z uwagi na niewyjaśnienie w stopniu rażącym wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym pominięcie kwestii sporządzenia operatu szacunkowego w odniesieniu do daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej o lokalizacji inwestycji drogowej oraz zaniechanie - wbrew treści art. 90 § 2 pkt 2 kpa z zw. z art. 79 kpa - wezwania na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego, a ponadto - błędne pouczenie stron uczestniczących w rozprawie o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego - nie doszło do ustalenia zgodnego z prawem odszkodowania, co obligowało organ do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po rozpoznaniu tego sprzeciwu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Minister podniósł, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dodał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. W niniejszej sprawie ofertą z dnia 18 listopada 2002 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do B. L., D. L., R. L. i J. L. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i wobec jej odrzucenia zwrócił się do Wojewody [...] o wyznaczenie współwłaścicielom gruntu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, a po jego bezskutecznym upływie o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 11 kwietnia 2003 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom ww. termin, który upłynął bezskutecznie. Następnie wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wskazując, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa [...] (zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...]), znajduje się w granicach lokalizacji autostrady [...]. Pismem z dnia 9 czerwca 2004 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na okoliczność, że przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pismem z dnia 21 lutego 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wyznaczonym terminie rozprawy, która odbyła się w dniu 22 marca 2005 r. z udziałem stron postępowania. W niniejszej sprawie sporządzony został w dniu [...] grudnia 2004 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. operat szacunkowy, w którym wartość objętej wywłaszczeniem nieruchomości określono na kwotę [...] zł, a jego analiza nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem go jako dowodu z opinii biegłego. Został on bowiem sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w sprzeciwie Prokuratora Generalnego organ nie zgodził się z zaprezentowanym tam stanowiskiem, iż datą na którą powinno nastąpić ustalenie stanu wywłaszczanej nieruchomości winien być dzień [...] czerwca 1999 r., a więc dzień wydania ostatecznej decyzji o lokalizacji autostrady płatnej - bowiem wykładnia literalna art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie wskazuję, iż datą na którą powinno nastąpić ustalenie stanu nieruchomości jest dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Identycznie też kwestia ta była uregulowana we wcześniejszych przepisach dotyczących budowy autostrad. Dodał, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt III RN 162/01 wskazał, iż treść tego przepisu pozwala wyłącznie na ustalenie stanu nieruchomości na tę datę, która ma wpływ na późniejsze określenie finansowej wartości rynkowej nieruchomości w czasie wydawania późniejszej decyzji o wywłaszczeniu lub o odszkodowaniu. Takie uwarunkowania wynikają z tego, iż ustalenie lokalizacji autostrady czasowo poprzedza (wyprzedza) decyzje wywłaszczeniowe na cele jej budowy, a określenie stanu nieruchomości na datę wydania decyzji lokalizacyjnej ma zapobiegać podejmowaniu działań zmierzających do celowej jego zmiany dla uzyskania wyższej wyceny wartości wywłaszczanej nieruchomości. W kolejnych nowelizacjach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dniem na który winno nastąpić ustalenie stanu nieruchomości jest dzień wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ I instancji. W związku z tym w Minister stwierdził, że operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2004 r. i kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji dniem, na który powinno nastąpić ustalenie stanu nieruchomości, jest dzień [...] grudnia 1998 r., tj. wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...]. Bez znaczenia jest w tym wypadku fakt, iż decyzja ta nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, a następnie została zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r. Następnie organ odniósł się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez zaniechanie wezwania na rozprawę administracyjną rzeczoznawcy majątkowego, zauważając, iż obowiązek przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie wynikał wprost z przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie do przyjęcia jest stanowisko Prokuratora Generalnego, że na rozprawie przeprowadzonej na podstawie tego przepisu udział rzeczoznawcy majątkowego był obowiązkowy na podstawie art. 90 § 2 pkt 2 kpa z zw. z art. 79 kpa. Kwestia ta powinna być bowiem zawsze oceniana przez pryzmat okoliczności danej sprawy, jednak nie na zasadzie automatyzmu. Dodał , iż strony miały prawo do zapoznania się z treścią operatu w trakcie postępowania wywłaszczeniowego - jako dowodem w sprawie, a organ nie ma obowiązku zapewnienia stronom bezpośredniego kontaktu z rzeczoznawcą majątkowym. Poza tym strony mogły także składać uwagi do operatu na piśmie. Podniósł też, że subiektywne przekonanie skarżących, iż przyznane odszkodowanie jest zbyt niskie, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, zwłaszcza, że skarżący nie przedstawili ani alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani innego dowodu dyskwalifikującego ww. operat szacunkowy. Ponadto, J. L. i D. L. w czasie rozprawy administracyjnej w dniu 22 marca 2005 r. nie wskazali na jakiekolwiek wady operatu i nie zgłosili żadnych zastrzeżeń co do merytorycznych treści operatu oświadczając, że powinni otrzymać za wywłaszczane działki kwotę odpowiadającą 20 % wartości inwestycji- budowy autostrady – ok. [...] zł. Zatem zaniechanie wezwania rzeczoznawcy na rozprawę w żaden sposób nie wpłynęło na wynik postępowania, w konsekwencji nie stanowiąc rażącego naruszenia prawa. Natomiast w kwestii zarzutu dotyczącego pouczenia na rozprawie stron postępowania o odpowiedzialności karnej wynikającej z treści art. 233 Kodeksu karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) Minister uznał, że również w tym przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 95 § 1 kpa oraz zasad wynikających z art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 10 kpa - a uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Na zakończenie swojego wywodu podniósł, że analiza nie wskazuje też, aby kontrolowana decyzja obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Prokurator Generalny we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powtórzył zarzuty wskazane we wniesionym sprzeciwie. Wskazał także na brak zezwolenia sądu opiekuńczego na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd majątkiem małoletniego Radosława Łąpieś. B. L., D. L., R. L. oraz J. L. również zaskarżyli ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] 1. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie naruszenia prawa za "rażące" w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga łącznego spełniania dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dokonując zatem oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2003 r., sygn. akt: IV SA 99/02 (publ. LEX nr 103195, Wspólnota 2004/10/55). Następnie stwierdził, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ przytoczył brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) podnosząc, że ofertą z dnia 18 listopada 2002 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do właścicieli wywłaszczanej nieruchomości z propozycją jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Przy czym ofertę za małoletniego Radosława Łąpieś odebrała reprezentująca go w tym postępowaniu matka - Bogumiła Łąpieś. Ona też, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z dnia 20 listopada 2002 r. nie wyraziła, w imieniu R. L., zgody na sprzedaż przedmiotowego gruntu. Wobec odrzucenia ww. oferty Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie współwłaścicielom przedmiotowego gruntu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, a po jego bezskutecznym upływie o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W związku z czym Wojewoda [...] wyznaczył stronom ostateczny termin do zawarcia umowy zbycia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości do dnia 16 czerwca 2003 r., zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego nie został przekroczony, bowiem w niniejszej sprawy nie podjęto żadnych czynności w stosunku do których niezbędna byłaby zgoda sądu, w imieniu małoletniego, mających wpływ na zmianę jego majątku, gdyż Państwo L. nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości, a zatem majątek małoletniego nie został naruszony. Zgoda sądu wymagana byłaby w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości, do której jednak w niniejszej sprawie nie doszło. Natomiast obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nałożony w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został wypełniony - bowiem odbyła się ona w dniu 22 marca 2005 r. z udziałem stron postępowania. Na zlecenie Wojewody [...] wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, ustalający wartość nieruchomości, a jego analiza nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Został on bowiem wykonany zgodnie z wymogami ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odnośnie zarzutu naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez zaniechanie wezwania na rozprawę administracyjną rzeczoznawcy majątkowego Minister wskazał, iż kwestia ta powinna być zawsze oceniana przez pryzmat okoliczności danej sprawy. Art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o konieczności przeprowadzenia rozprawy, nie wspomina zaś o konieczności powołania na nią biegłego. To organ ocenia - w sytuacji wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego - ewentualną konieczność podparcia się dodatkowymi wyjaśnieniami biegłego. Skoro w niniejszej sprawie strony nie wnosiły żadnych merytorycznych uwag odnośnie prawidłowości sporządzonego operatu, to nie istniała konieczność wzywania biegłego na rozprawę. Brak było bowiem jakichkolwiek kwestii spornych odnoszących się do sporządzonego operatu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1198/99). Natomiast odnosząc się do kwestii pouczenia uczestników rozprawy administracyjnej o odpowiedzialności karnej wynikającej z treści art. 233 k.k. - organ podtrzymał swoje stanowisko, że nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 95 § 1 kpa oraz zasad wynikających z art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 10 kpa, a ponadto powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Minister stwierdził też, iż organ nadzoru badając decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., przytoczył brzmienie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a więc sprzed nowelizacji z dnia 16 grudnia 2006 r., a kolejne nowelizacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zostały przywołane jedynie po to, aby przybliżyć wykładnię art. 18 ust. 1 ww. ustawy. Stąd też zarzut Prokuratora Generalnego dotyczący powołania ww. art. w brzmieniu po nowelizacji nie jest słuszny. Także całkowicie bez wpływu na treść badanego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, iż Minister Infrastruktury, jako podstawę prawną ww. decyzji z dnia [...] maja 2011 r., podał przepis art. 184 kpa, bowiem jego przywołanie miało na celu zaznaczenie, że postępowanie nadzorcze uruchomione zostało w skutek sprzeciwu prokuratora. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Generalny, zarzucając jej: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania - art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 79 § 2 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 90 § 2 pkt 2 kpa oraz z rażącą obrazą prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), wyrażającą się w ustaleniu odszkodowania, wbrew treści powołanego przepisu, na dzień wydania nieostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a nadto przepisów art. 15 i 16 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, polegającą na podjęciu i uznaniu za skuteczne czynności prawnych w toku postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy przedstawiciel ustawowy małoletniej strony nie dysponował w terminie wskazanym w art. 13 i 15 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wymaganym przez art. 101 § 3 k.r.o., prawomocnym postanowieniem sądu opiekuńczego, zezwalającym na dokonanie czynności rozporządzających, przekraczających zwykły zarząd majątkiem małoletniego, 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), polegające na zastosowaniu przez organ nadzoru powołanego przepisu w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu stwierdził, że mimo tak sporządzonego operatu szacunkowego, organ wywłaszczeniowy nie doprowadził do wyeliminowania tego uchybienia (art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa) i wbrew treści art. 89 § 1 kpa w zw. z art. 90 § 2 pkt 2 kpa zaniechał wezwania biegłego na rozprawę. Dodał, że konsekwencją obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy, są ustawowo określone obowiązki organu administracji wobec stron postępowania (art. 90 § 1 kpa). Organ w szczególności wzywa biegłego do stawienia się na rozprawę (art. 90 § 2 pkt. 2 kpa). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo kwestionowania przez strony, wysokości ustalonego odszkodowania, organ zaniechał realizacji tego obowiązku. Nie stworzono możliwości wyjaśnienia zagadnień, podnoszonych przez strony w licznej korespondencji, w toku rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Skutkiem tego, doznała uszczerbku zarówno zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), jak i zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa. (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. I SA/Wa 2149/05, LEX nr 232247). Wskazał także, iż nieuprawnione pouczenie stron o odpowiedzialności karnej z art. 233 kk, narusza w sposób oczywisty ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę czynnego udziału stron oraz przepisy o rozprawie administracyjnej (art. 10 § 1 kpa i art. 95 § 1 kpa, art. 79 § 2 kpa w zw. art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa). Ponadto - wbrew stanowisku organu - okoliczność ta miała jednak istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, stanowiła ona podstawę ustaleń faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Następnie skarżący zauważył, że w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą K 4/10 została zarejestrowana sprawa z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie zgodności z Konstytucją m.in. przepisów art. 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości – na podstawie których sporządzono operat szacunkowy w niniejszej sprawie. Ponadto zarzucił, że adresatem korespondencji kierowanej w toku postępowania wywłaszczeniowego był także małoletni R. L.. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że wszczęcie postępowania w stosunku do osoby pozbawionej zdolności prawnej jest bezskuteczne (por.: Andrzej Matan [w:] G.Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz T. I, Wydanie III, LEX 2010). W ocenie J. Borkowskiego nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz). Niezależnie od powyższego organ nadzoru naruszył przepis art. 107 § 3 kpa, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury nie odniósł się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie przez D. L., R. L., J. L. i B. L.. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż zarzuty w niej zawarte zostały dostatecznie wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie na skutek wniesienia sprzeciwu przez Prokuratora Generalnego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy własne orzeczenie z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. Tym ostatnim orzeczeniem Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K., powiat k., województwo [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha (z całości o pow. [...] ha), stanowiącej współwłasność B. L. w [...] części, D. L. w [...] części, R. L. w [...] części i J. L. w [...] części objętej KW nr [...] i ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie nieruchomości o pow. [...] ha w wysokości [...] zł oraz określił termin jej wydania. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa - stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji, zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w ww. przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. We wniesionym sprzeciwie, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i skardze wniesionej do sądu, skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń dotyczących odszkodowania w kontrolowanej decyzji, która w jego opinii została wydana w tej części z rażącym naruszeniem prawa. Nie podnosił natomiast zarzutów odnośnie dokonanego wywłaszczenia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu wywłaszczeniowym w części dotyczącej odszkodowania. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji stanowił, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (ust 2 ww. art.). W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że dniem, na który biegły winien określić stan nieruchomości - wbrew twierdzeniom skarżącego - jest data wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji w pierwszej instancji. Zgodnie z brzmieniem przepisu na dzień wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji ustawodawca wskazał dzień "wydania decyzji" – jako ten, na który przyjmuje się stan nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt związania tą decyzją stron postępowania, jej ostateczność, zmiana, czy też wykonalność. Jednocześnie wskazać należy, że analogiczne stanowisko zostało także zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 29/08, który stwierdził, że: "odnosząc się natomiast do kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej należy stwierdzić, że chodzi tutaj o stan faktyczny, a nie prawny". Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I SA//Wa 300/06 uznał, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna nie została wydana, stan nieruchomości winien być uwzględniony z daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzić zatem należy, że wykładnia gramatyczna przepisu ww. art. 18 w sposób niebudzący wątpliwości nakazuje uznać, że rzeczoznawca prawidłowo wskazał datę, na którą ustalił stan nieruchomości. Przy czym – co należy wyraźnie podkreślić – jak wynika z akt sprawy i czego żadna ze stron nie kwestionuje, pomiędzy tak ustaloną datą ([...] grudnia 1998 r.) – a dniem wskazanym przez Prokuratora Generalnego ([...] czerwca 1999 r.) – na nieruchomości nie zaszły żadne zmiany faktyczne, które zmieniłyby w jakikolwiek sposób jej stan, a w konsekwencji powodowałoby nieprawidłowość wyceny jej wartości. Wobec powyższego uznać należy, iż jeżeli nawet zarzut skarżącego jest słuszny - to nie można stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa - bowiem stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej w I instancji i w II instancji był taki sam, a co za tym idzie wysokość jej wyceny nie byłaby inna, niż określona przez rzeczoznawcę. Ponadto w sposób prawidłowy i zgodny z art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - po przedstawieniu skarżącym oferty oraz zakreśleniu ostatecznego terminu na zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - który nie był krótszy niż 30 dni oraz prawidłowym wszczęciu postępowania - Wojewoda przeprowadził rozprawę. Natomiast, brak biegłego na niej, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, również nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd bowiem w zupełności podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, iż brak wezwania na rozprawę nie mógł naruszyć w sposób oczywisty jakiegokolwiek przepisu prawa. Żadna regulacja ustawowa nie przewiduje wprost takiego wymogu, a wykładnia systemowa zaprezentowana przez skarżącego – nie jest prawidłowa. Zwłaszcza, że właściciele nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego nigdy nie kwestionowali prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego – na przykład nie podnosili zarzutów odnośnie nieprawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównań czy nieprawidłowej metody i sposobu wyceny działek. Podnosili tylko, że nie zgadzają się z wyceną wartości nieruchomości określoną w operacie szacunkowym, gdyż powinni otrzymać odszkodowanie w wysokości 20 % wartości inwestycji – budowy autostrady – czyli kwotę [...] zł. Również na rozprawie podtrzymali swoje stanowisko żądając ustalenia odszkodowania w wysokości 20 % wartości inwestycji oświadczając także, że ich oferta obowiązuje tylko 30 dni, a po upływie kolejnego kwartału kwota ta wzrośnie o kolejne 5 %. Tak więc nawet na rozprawie nie zgłaszali oni żadnych merytorycznych zarzutów do wyceny rzeczoznawcy, nie podnosili, że mają pytania do niego związane ze sposobem tej wyceny. Właścicieli nieruchomości zupełnie nie interesowała prawidłowość porządzenia wyceny działek w operacie - oni odrzucali go w całości bez merytorycznej krytyki dlatego, że mieli własny sposób wyceny wartości swoich działek - 20 % wartości całej inwestycji - który szczegółowo przedstawili m.in. w piśmie zatytułowanym "Uzasadnienie decyzji 22-03 2005 r." ( k148 akt adm.). Prawidłowo również Minister wskazał, że strony kontrolowanego postępowania miały zapewniony czynny w nim udział, gdyż mogły wystąpić z pytaniami do biegłego na piśmie przedstawiając swoje wątpliwości odnośnie sporządzonej wyceny. W konsekwencji czego ten ostatni mógłby odnieść się do ewentualnych zarzutów lub wyrażonych wątpliwości. Odnosząc się natomiast do zarzutu poinformowania skarżących przed rozprawą o odpowiedzialności karnej za składane zeznania (art. 233 k.k.), Sąd uznał – całkowicie podzielając stanowisko Ministra, że w żaden sposób uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie może uznać za prawidłowe mało czytelnych wywodów skarżącego w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej reprezentacji małoletniego R. L. w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym wskazać należy, że ewentualnie może on być uzasadniony. Jednakże zarzut ten może zostać podniesiony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, a nie w niniejszym - które dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się bowiem, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 1930/11). Na marginesie można jedynie podnieść, że strony nie podnosiły tego zarzutu w postępowaniu wywłaszczeniowym - na dowód czego należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie do reprezentowania na rozprawie administracyjnej z dnia 21 marca 2005 r., które zostało podpisane zarówno przez małoletniego R. L. jak i B. L. (k. 149 akt adm.). Nie ma także racji skarżący twierdząc, iż przedstawiciel ustawowy małoletniej strony nie dysponował w terminie wskazanym w art. 13 i 15 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wymaganym przez art. 101 § 3 k. r. i o., prawomocnym postanowieniem sądu opiekuńczego, zezwalającym na dokonanie czynności rozporządzających, przekraczających zwykły zarząd majątkiem małoletniego - w związku z czym kontrolowana decyzja naruszała prawo w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić bowiem należy, iż rację ma Minister, że zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego nie został przekroczony – bowiem w niniejszej sprawy nie podjęto żadnych czynności, na które niezbędna byłaby zgoda sądu, mających wpływ na zmianę w majątku małoletniego, gdyż przedstawiciel małoletniego nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ), orzekł jak w sentencji wyroku.