II SA/Gl 825/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości oddala skargę. Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 37 ust 2 pkt 10 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz § 1 ust. 7 pkt 2, § 3 ust. 2 i ust. 6a załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. [...]. Z [...] r., Nr [...],poz. [...] ze zm.), Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty w wysokości 99% od ceny nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...] o, oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 2647 m2 oraz nieruchomości gruntowych, oznaczonych jako działki nr 2, 3 i 4 o łącznej powierzchni 846 m2, również położonych przy ul. [...] o, jeżeli będą one sprzedawane na rzecz "B" z siedzibą w K. przy ul. [...] z przeznaczeniem na działalność sakralną. Nadto postanowiono o wejściu uchwały w życie z dniem podjęcia. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] r. Organ nadzoru pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym w dniu [...] r. z up. Wojewody [...], stwierdził nieważność tejże uchwały z powodu niezgodności z art. 68 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., (sygn. akt I OSK 425/11), podniósł, że w aktualnym stanie prawnym brak podstawy do wyrażenia przez radę gminy indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży konkretnej nieruchomości. Dodatkowo wskazano, że przywołana uchwała dotyczy udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych, a nie – nieruchomości gruntowej. Stąd też w ocenie organu nadzoru, Rada Miejska K. nie była uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości konkretnemu podmiotowi w formie uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego, tym samym podejmując uchwałę w dniu [...] r., wkroczyła w uprawnienia decyzyjne organu wykonawczego. W skardze do sądu administracyjnego Miasto K. działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie strony skarżącej, gramatyczna wykładnia tych przepisów nie daje podstaw do twierdzenia, że Rada Miasta nie może wyrazić zgody na udzielenie ściśle określonej bonifikaty konkretnemu podmiotowi, a robiąc to, wkracza w uprawnienia decyzyjne organu wykonawczego. Podkreślono, że zastosowanie w art. 68 ust. 1b u.g.n., liczby mnogiej w odniesieniu do wymaganej treści uchwały rady, nie może przesądzać o tym, że uchwała nie może odnosić się do indywidualnej bonifikaty, zwłaszcza, że liczba mnoga jest konsekwentnie stosowana w pozostałej treści przepisu art. 68 u.g.n. w zakresie dotyczącym bonifikat. Przyjęcie zdaniem skarżącej, że udzielenie bonifikat możliwe jest jedynie oparciu o uchwałę regulującą zasady ich udzielania, a więc w oparciu o akt o charakterze generalnym prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, iż w razie niepodjęcia przez radę uchwały o zasadach, nie byłaby możliwa sprzedaż nieruchomości z bonifikatą, mimo istnienia przesłanek do takiej sprzedaży, określonych w art. 68 u.g.n. Zdaniem strony skarżącej z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) wynika jasno, że intencją ustawodawcy było stworzenie możliwości podejmowania uchwał również o charakterze generalnym, a nie wyeliminowanie możliwości podejmowania uchwał jednostkowych. Taki też pogląd wyrażono w literaturze. W konsekwencji w ocenie skarżącego Miasta, przy odmiennym rozumowaniu bez podjęcia uchwały o charakterze generalnym w ogóle nie byłaby możliwa sprzedaż nieruchomości z bonifikatą, mimo istnienia przesłanek ustawowych. Bez znaczenia jest natomiast jego zdaniem fakt błędnego powołania innej uchwały Rady Miejskiej, omyłka ta nie może uzasadniać nieważności uchwały. Dodatkowo wskazano na niekonsekwencję organu nadzoru, który do tej pory przy niezmienionym stanie prawnym nie kwestionował uchwał Rady Miasta K. wyrażających zgodę na udzielanie bonifikat w konkretnych, jednostkowych przypadkach. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i przywołując dodatkowo orzecznictwo sądowe, wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę uznać należy za nieuzasadnioną. Zdaniem składu orzekającego organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, brak było podstawy prawnej do wyrażenia przez Radę Miasta K. indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r., dokonano zmiany stanu prawnego w zakresie trybu udzielania bonifikat z tego tytułu, zastępując zasadę wyrażania indywidualnej zgody przez organ stanowiący regułą nakazującą podjęcie w tej kwestii aktu o charakterze generalnym, mającym walor aktu prawa miejscowego. Przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. – umożliwia organowi wykonawczemu udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiedniego zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku (w zależności od właściciela nieruchomości). Z kolei art. 68 ust. 1b, stanowi że w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem w aktualnym stanie prawnym przepis art. 68 ust. 1 ustawy, nie stanowi już, jak poprzednio, o wyrażaniu zgody organu stanowiącego lub wojewody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Tym samym od dnia 7 stycznia 2010 r. odpadła podstawa prawna do wyrażania przez organ stanowiący indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży konkretnej nieruchomości. Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie wynika też, by intencją ustawodawcy było stworzenie dualizmu w zakresie trybu udzielania bonifikat. Podstawy prawnej do takiego działania nie stwarza też przywołany w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ta dotyczy bowiem nie trybu udzielania bonifikat, ale określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Jedynie w tym wypadku ustawodawca przewidział, że do czasu określenia tych zasad organ wykonawczy może dokonywać takich czynności jako przekraczających zakres zwykłego zarządu za zgodą rady gminy, która ma wówczas charakter indywidualny. Ustawodawca nie powielił takiej regulacji w przypadku trybu udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości. Brak więc podstawy prawnej do przyjęcia, że przepis ten należy stosować analogicznie do sytuacji, gdy rada gminy nie uchwaliła warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Kompetencji organu nie można bowiem domniemywać. Zauważyć nadto trzeba, że ustawodawca w art. 68 ust. 2c i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadal posługuje się formą udzielania zgody, co dotyczy jedynie przypadku żądania zwrotu udzielonej bonifikaty oraz przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z odmiennymi poglądami wyrażonymi w przywołanej w skardze literaturze, a dotyczącymi istoty nowelizacji art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym względzie należy podzielić stanowisko prezentowane w przywołanym w odpowiedzi na skargę orzecznictwie. W ocenie Sądu nie ma również prawnego znaczenia akcentowany w skardze fakt, że w stosunku do innych uchwał o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty, organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięć w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie pozbawia to bowiem Wojewody prawa do wniesienia skargi do sądu po upływie terminu do wydania aktu nadzorczego. Zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowisko jest też całkowicie zgodne z motywami wyroku tutejszego Sądu z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 826/12 wydanego w sprawie z udziałem tych samych stron przy identycznym stanie prawnym. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).