IV SA/Gl 265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2011 r. M.F. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji, bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem A. F.. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz P. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając, iż ono jej nie przysługuje, gdyż pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, a sama nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej powołał m.in. art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). W odwołaniu od w/w decyzji M.F. wniosła o jej uchylenie i przyznanie żądanego świadczenia. Podała, że nie zgadza się w tym rozstrzygnięciem, bo mąż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej opieki i rehabilitacji, gdyż [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. Ustaliło, iż mąż wnioskodawczyni A.F. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...] r.), a opiekę nad nim sprawuje żona. Następnie organ zacytował brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulującego przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a przywołanej ustawy nie zezwala na przyznanie go, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki obecnie nie ma wpływu na przedmiotowe uprawnienie, wszak tylko wówczas, gdy współmałżonek takiej osoby legitymuje się wspomnianym orzeczeniem. Taka sytuacja nie występuje w tej sprawie. Przeto skoro ustawa sprzeciwia się przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby chorej, to odwołanie od prawidłowej decyzji nie podlegało uwzględnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.F. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, dowodząc, że jest ona oparta na wadliwej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jej uzasadnieniu, na poparcie tego twierdzenia, przywołała wyrok tutejszego Sądu o sygn. akt IV SA/Gl 276/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej organ wskazał, że przywołany w skardze wyrok zapadł w stanie prawnym obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. Obecne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy nie daje podstaw do przyznania świadczenia małżonkowi, który opiekuje się chorym małżonkiem. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, oraz dotychczasowa linia orzecznicza, dotyczyły poprzedniego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak głosi § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 12 marca 2012 r. poz. 270), dalej P.p.s.a., wynika, że w przypadku stwierdzenia bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy owa kontrola legalności przeprowadzana jest także z urzędu, gdyż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto przepis art.135 tej ustawy zezwala na zastosowanie przewidzianych nią środków również w odniesieniu do innych aktów i czynności w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dokonały bowiem wadliwej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji czego zaniechały również wyjaśnienia sprawy, czym naruszyły przepisy prawa procesowego – to jest art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym ostatnim aspekcie nie ustaliły faktów pozwalających na merytoryczne i zgodne z prawem załatwienie sprawy. W przekonaniu organów orzekających małżonek osoby wymagającej opieki może skorzystać ze świadczenia pielęgnacyjnego tylko wówczas, gdy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe stanowisko nie jest trafne. Stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3); jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wśród wyłączeń podmiotowych znajduje się ograniczenie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Stanowi on, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za utrwalone można uznać orzecznictwo co do przysługiwania uprawnienia do tego świadczenia małżonkowi opiekującemu się niepełnosprawnym małżonkiem (przy spełnieniu oczywiście wymaganych przesłanek). Zarówno pod rządami przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy w poprzednim brzmieniu ("Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba pozostaje w związku małżeńskim"), jak i obecnie. Reprezentantem orzeczeń odnoszących się do dotychczasowego stanu prawnego jest m.in. przywołany przez strony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Gl 276/10 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – dalej cbosa), oraz cytowane tam wyroki, zaś w stanie prawnym istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy można wskazać orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 728/12, w Łodzi z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 398/12 (oba dostępne w cbosa). Stanowisko to – uprawniające małżonka osoby wymagającej opieki do świadczenia pielęgnacyjnego – mimo braku wyraźnego uregulowania w cytowanej ustawie, zasadza się na analizie brzmienia jej art. 17 ust. 1 w kontekście zamieszczonego w art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązku wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny, jak też wynikającego z brzmienia art. 27 tegoż kodeksu obowiązku przyczyniania się małżonków do zaspokajania potrzeb rodziny. Są one uważane są w doktrynie i orzecznictwie za mające charakter alimentacyjny. Małżonkowie – jakkolwiek nie są ani krewnymi ani powinowatymi w rozumieniu przepisów tego kodeksu – to stanowią podstawę rodziny i obowiązani są m.in. do wzajemnej alimentacji zarówno w czasie trwania małżeństwa, jak też (w innym wówczas zakresie) po jego ustaniu. Niepodobna więc uznać, aby małżonkowie względem siebie nie mieli takich zobowiązań, jakie ciążą na nich względem innych członków rodziny. Przeto są one odpowiednikiem obowiązków alimentacyjnych uregulowanych w art. 128 i następnych kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie można przy tym pominąć wartości konstytucyjnych określonych w art. 71 ust. 1 uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej państwa. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że małżonkowie mieszczą się w hipotezie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Pogląd ten jest zgodny z w wywodami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07. W uproszczeniu można stwierdzić, że opowiedział się on za szerokim rozumieniem kręgu osób uprawnionych do spornego świadczenia. Wyłączenie omawianego uprawnienia dotyczy tylko osób opiekujących się osobami pozostającymi w związku małżeńskim, które nie są ze sobą w takim związku. Przykładowo wyklucza więc z kręgu osób uprawnionych matkę dziecka pozostającego w związku małżeńskim. W przekonaniu Sądu nie było intencją ustawodawcy objęcie tym wyłączeniem małżonka opiekującego się drugim małżonkiem. Byłoby to bowiem sprzeczne choćby z przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nadto naruszałoby konstytucyjne wartości ochrony rodziny (art. 71 ust. 1) i małżeństwa (art. 18). Tymczasem ustawodawcy nie sposób przypisać intencji niezgodnych z regułami konstytucyjnymi. Wbrew twierdzeniu organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę rozpoznawaną w niniejszej sprawie stanowisko to nie straciło na aktualności. Wszystkie bowiem wymienione wyżej wartości i przepisy, jak również dokonana na ich gruncie analiza prawna nadal są obowiązujące. Trzeba dodać, że w istotnym dla sprawy zakresie nowelizacji uległ art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a poprzez dodanie po słowach "pozostaje w związku małżeńskim" słów "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ta nowela nie uzasadnia odejścia od wskazanej wyżej interpretacji, gdyż nie modyfikuje cytowanego przepisu w istotny sposób, a wręcz przeciwnie wzmacnia ją poprzez wskazanie na pierwszeństwo małżonka w zakresie sprawowania opieki, gdyż tylko wówczas, gdy jest on znacznie niepełnosprawny świadczenie w tego tytułu może uzyskać inna osoba sprawująca opiekę (należąca do dalszego kręgu zobowiązanych do alimentacji). W ocenie Sądu rozszerza ona krąg uprawnionych o osoby, które mogą uzyskać to świadczenie, bo uprawnia do niego opiekunów osób pozostających w związku małżeńskim, jeżeli małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Chodzi wszak o sytuację, w której małżonek nie może się podjąć opieki z uwagi na swą niepełnosprawność. A więc dotyczy przykładowo sytuacji, w której matka opiekuje się dzieckiem pozostającym w związku małżeńskim, lecz małżonek dziecka jest niepełnosprawny. W takiej sytuacji matka jest uprawniona do świadczenia. Nie ma przeto racji organ twierdząc, że dotychczasowe orzecznictwo nie ma odniesienia do obecnego stanu prawnego. Powyższe wywody stanowią efekt procesu interpretacji norm prawnych zawartych w przywołanych wyżej przepisach, gdyż proste ich wyłożenie nie daje pożądanego skutku. Wykładnia gramatyczna prowadziłaby do sprzeczności konkluzji z obowiązującym porządkiem prawnym. W konsekwencji czego należy wyrazić pogląd, że zapadłe w sprawie decyzje są wadliwe, dlatego podlegały uchyleniu. Tym bardziej, że organy wychodząc z błędnego założenia, nie wyjaśniły sprawy do rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustali faktyczne przesłanki pozwalające na ocenę zasadności żądania, pamiętając, że z istoty omawianego świadczenia wynika, iż może ono być przyznane osobie, która rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba uprawniona winna należeć do określonego kręgu osób, zaś osoba wymagająca opieki winna legitymować określonymi przymiotami. Nie mogą też zajść okoliczności wyłączające przyznanie tego prawa. Przedmiotowe uprawnienie służy osobie pracującej, która zrezygnuje z pracy albo osobie niepracującej, która tej pracy nie podejmuje, w określonym celu. Przy czym ustawa nie uzależnia spełnienia tych przesłanek od kryterium wieku opiekuna (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1484/11 i z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1787/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012r., sygn. akt IV SA/Gl 1264/11, dostępne w cbosa)., ani nie odwołuje się do zdolności lub niezdolności do pracy opiekuna. Pamiętać należy, że ratio legis przepisu ustanawiającego uprawnienie do omawianego świadczenia było zapewnienie odpowiednich środków dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy w imię poświęcenia dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia albo go nie podejmują, aby świadczyć im stałą opiekę – niewątpliwe bardziej efektywną, a przy tym generującą mniejsze koszty niż świadczona przez zakłady opieki. Mając na uwadze powyższe wywody, w szczególności wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyda organ właściwej treści decyzję. Uwzględni przy tym fakt, że – jak wynika z dołączonej przez skarżącą kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu – jej mąż A. F. w dniu [...] r. zmarł. Dla porządku trzeba dodać, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla wyniku sprawy sądowej, gdyż ocenie legalności podlegają decyzje według stanu faktycznego i prawnego w dniu ich wydania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.