VIII SA/Wa 755/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. G. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N. [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...], przyznającą skarżącemu świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką – J. B. na okres od [...] lipca 2012 r. - bezterminowo. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy N. [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] lipca 2012 r., stwierdzającym znaczy stopień niepełnosprawności oraz konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] lipca 2012 r. organ I instancji przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką na okres od [...] lipca 2012 r. - bezterminowo. W motywach organ podniósł, że skarżący spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa") do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący w dniu [...] lipca 2012 r. na własny wniosek utracił status osoby bezrobotnej i [...] lipca 2012 r. złożył wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Wobec powyższego świadczenie przysługuje mu od dnia złożenia wniosku. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie przedmiotowego świadczenia od dnia [...] marca 2012 r., t.j. od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności J. B.. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu lub też innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy powołał też art. 24 ust. 2 lit. a), który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) stwierdziło, iż skarżący, mimo że wypełnia dyspozycję w/w przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w okresie do [...] lipca 2012 r. nie spełniał przesłanki dotyczącej niepodejmowania albo rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, ponieważ fakt, iż był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy, niezależnie od tego, czy otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych, świadczyło o jego gotowości do podjęcia zatrudnienia. Organ podkreślił, iż przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bezpośredni związek między brakiem aktywności zawodowej strony, w tym także pozostawania w gotowości jej podjęcia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy jednoczesnym niewątpliwym i faktycznym jej sprawowaniu. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił datę początkową przyznanego świadczenia, bowiem dopiero z chwilą utraty statusu osoby bezrobotnej skarżący spełniał przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] sierpnia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podtrzymał argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji I instancji. Wskazał, że został wprowadzony w błąd przez pracownika ośrodka pomocy społecznej, który poinformował go, że świadczenie zostanie mu przyznane od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. W przeciwnym razie wyrejestrowałby się, jako bezrobotny wcześniej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa") zgodnie, z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w nim osobom, jeżeli spełniają łącznie dwie przesłanki. Pierwsza z tych przesłanek dotyczy sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w tym przepisie albo opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast druga przesłanka dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest data, od jakiej należało przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. czy datą początkową przyznania świadczenia winna być data złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności ([...] marca 2012 r.), czy data utraty statusu bezrobotnego([...] lipca 2012 r.). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie błędnie ustaliły, iż skarżący nie spełnia drugiej przesłanki wymaganej do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, tzn., że nie wykazał, iż nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, ponieważ pozostawał w gotowości do podjęcia pracy w spornym okresie, gdyż był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Przytoczony wyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w nim osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki niepełnosprawnym członkiem rodziny - określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne. Pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki i drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by sprawować opiekę, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej, etc.). Skarżący, będąc osobą bezrobotną zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, nie pracuje, nie podejmuje zatem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i spełnia tę przesłankę. Z kolei nie podejmując zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, de facto nie musi z nich rezygnować, gdyż nie ma z czego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07 i z 24 października 2008 r., I OSK 1758/07). Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, osoba bezrobotna będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia" jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) rezygnuje z tej gotowości, przez co także tylko z potencjalnej pracy, którą dopiero mógłby zaproponować organ zatrudnienia. Potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego – jak wymaga art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – osoba zainteresowana ma zrezygnować. Z drugiej zaś strony każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Odmienna wykładnia w niedopuszczalny sposób różnicowałaby sytuację osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy z tymi bezrobotnymi, którzy nie są zarejestrowani. Status osoby bezrobotnej nie może eliminować z grona osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne również z tego względu, że sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje określa wyłącznie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych z prawem do zasiłku lub bez tego prawa. W przytoczonych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Sąd w obecnym składzie zauważa ponadto, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "j" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004r. status osoby bezrobotnej może uzyskać osoba, która m. in. nie pobiera na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza więc możliwość uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Przepis ten reguluje jedynie sytuację prawną osób, które już pobierają świadczenie pielęgnacyjne i złożyły w urzędzie pracy wniosek o uzyskanie statusu osoby bezrobotnej. Natomiast osoba zarejestrowana, jako bezrobotna może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z tym że fakt pobierania tego świadczenia powoduje, że osoba bezrobotna przestaje spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i skutkuje w myśl art. 33 ust. 4 tej ustawy, utratą statusu osoby bezrobotnej. Zatem fakt rejestracji osoby bezrobotnej nie stanowi okoliczności wykluczającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodać należy, że świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastąpiło zasiłek stały, który był przyznawany na podstawie art. 27 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.). Natomiast z ust. 2 lit. a) pkt 2 tego przepisu wynikało, że zasiłek stały z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem nie przysługuje osobie otrzymującej zasiłek dla bezrobotnych lub zasiłek przedemerytalny albo świadczenie przedemerytalne. Zatem w poprzednim stanie prawnym zasiłek stały nie przysługiwał jedynie osobie bezrobotnej pobierającej zasiłek dla bezrobotnych, co pozwala przyjąć, że przysługiwał on osobie, która była zarejestrowana, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku lub przestała go pobierać z powodu upływu okresu jego pobierania. Natomiast w obecnym stanie prawnym tj. w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych postanowiono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie osobom mającym ustalone prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego. Brak jest więc regulacji, z której wynikałoby, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie otrzymującej zasiłek dla bezrobotnych, co oznacza, że możliwe jest przyznanie tego świadczenia osobie zarejestrowanej, jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych lub bez tego prawa jak i osobie bezrobotnej nie zarejestrowanej w urzędzie pracy. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje bowiem, jak już wyżej wskazano, utratą statusu osoby bezrobotnej i ewentualnych świadczeń przysługujących tej osobie (art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia) lub odmową uzyskania tego statusu (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "j" tej ustawy). W świetle wyżej opisanej prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zakwestionować, jako wadliwe, stanowisko organów administracji, że status osoby bezrobotnej eliminuje osobę zainteresowaną z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiała uchyleniem obu wymienionych decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. [...] z [...] lipca 2012 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku.